Лекція №1. Поняття адміністративного права та його місце у правовій системі України

КОНСПЕКТ ЛЕКЦІЇ

Тема 1. Поняття адміністративного права та його місце у правовій системі України

ПЛАН ЛЕКЦІЇ:

(4 год)

1.Публічна адміністрація і публічний інтерес.

Відносини публічного управління, або публічно-управлінські відносини. Відносини відповідальності публічної адміністрації, або судового і адміністративного оскарження її дій. Відносини, що виникають при наданні адміністративних послуг. Відносини відповідальності за порушення загальнообов’язкових правил, установлених публічною адміністрацією. Публічна адміністрація і відносини адміністративних зобов’язань. Публічне адміністрування.

2.Предмет і завдання адміністративного права. 

Дефініція адміністративного права. Предмет та завдання адміністративного права.

3.Метод адміністративного права.

Поняття методу правового регулювання суспільних відносин. Метод субординації. Метод координації. Метод реординації. Приписи в адміністративно-правовому регулюванні. Заборони в адміністративно-правовому регулюванні. Дозволи в адміністративно-правовому регулюванні.

4.Адміністративне право як галузь, наука та навчальна дисципліна. Адміністративне право у галузевій класифікації правової системи. Джерела адміністративного права. Взаємодія адміністративного права з іншими галузями права. Відмежування адміністративного права від інших галузей права. Адміністративне право як юридична наука і навчальна дисципліна.

5.. Історія адміністративного права України. 

6. Система адміністративного права України.  

Структура адміністративного права.

7. Роль адміністративного права у правовій системі України. 

Перспективи розвитку за Концепцією реформи адміністративного права.

1.Публічна адміністрація і публічний інтерес

П’ять із половиною тисячоліть тому людство вступило в дер-жавно-правову дійсність. На сьогодні майже не залишилося людей, які живуть поза межами цих феноменів. Тим самим держава і право характеризуються соціальним прогресом, в іншому разі вони б не утвердилися майже на всій території Землі та не охопили б своїм впливом усіх людей.

До основних ознак держави належить:

До основних ознак держави належать такі:

-         1) територія, яка визнана світовою спільнотою;

-         2) люди, які пов’язані з державою громадянством або

-         підданством;

-         3) суб’єкти владних повноважень, які відділені від народу і

виконують свої функції на професійній основі;

-         4) норми права;

-         5) податки;

-         6) державний примус, який можуть застосувати суб’єкти

публічної адміністрація за порушення норм права чи несплату

податків;

-         7) зовнішні атрибути (прапор, гімн, герб).

Ці ознаки є універсальними, притаманними будь-якій державі, будь то демократична чи тоталітарна. Відмінності в них полягають у двох основних концептуальних засадах:

По-перше, чий інтерес має перевагу? Якщо в державі має перевагу державний інтерес перед правами, свободами та законними інтересами людини і громадянина, то це тоталітарна держава. Якщо в державі законний приватний інтерес має перевагу над публічним (державним), то в своїй основі ця держава є демократичною, правовою.

По-друге, яке право власності домінує? Якщо більшість засобів виробництва належить державі, то це тоталітарна держава. Якщо в державі домінує приватна власність на засоби виробництва, то така держава потенційно може бути лише демократичною – за умови, що більшість громадян займаються малим або середнім бізнесом.

Ознаки, які характеризують публічну владу:

1) об’єднує народ, (населення країни) за територіальною озна­кою, створює територіальну організацію підвладних об’єктів, полі­тичну асоціацію інтегрованих відносин та інститутів;

2) здійснюється спеціальним апаратом, відокремленим від суспільства, для керівництва ним із застосуванням різних владних методів (заохочення, переконання і примусу);

3) володіє суверенітетом, який означає незалежність реалізації публічної влади від бажань чи небажань об’єктів влади;

4) верховенство, обов’язковість її рішень для іншої влади;

5) публічність, тобто всезагальність і безособовість, що є вира­зом усезагальної волі1;

6) нормативне регулювання суспільних відносин, що вияв­лено в можливості публічної влади видавати загальнообов’язкові правила поведінки.

Публічна влада ширша за змістом, ніж державна влада, оскільки публічні суб’єкти – це органи державно влади і місцевого самовря­дування та інші невладні суб’єкти делегованих владних повнова­жень під час здійснення виконавчих функцій. Тим самим будь-яка державна влада є публічною, але не всяка публічна влада є держав­ною.

Отже, публічна влада – це здатність публічних суб’єктів впли­вати на суспільні відносини між людьми з приводу організації їхньої сумісної діяльності на основі реалізації публічного інтересу.

Згідно із загальновизначеним конституційним принципом розподілу влад і норм державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

У цій тріаді ми виділяємо виконавчу владу, яка реалізує свої завдання (функції) на основі норм адміністративного права.

ü     Приклад: до основних завдань Кабінету Міністрів України нале­жать виконання Конституції та законів України, актів Президента України, ужиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебіч­ного розвитку особистості та ін.

Сутністю виконавчої влади є: реалізація та виконання зако­нів на території всієї держави; забезпечення прав і свобод людини і громадянина; державно-правове регулювання в різних сферах суспільного життя (соціально-культурній, адміністративно-полі­тичній, фінансово-економічній); сприяння задоволенню життєвих потреб населення, коли забезпечити їх за рахунок приватної ініці­ативи неможливо.

Одним із провідних зовнішніх виразів реалізації юридичної діяльності публічної влади є публічне адміністрування (англ. Public administration), яке ще не отримало у вітчизняній юридичній літе­ратурі єдиного категорійного визначення.

Французькі вчені-адміністративісти вважають, що публічне адміністрування – це адміністративна діяльність суб’єктів публіч­ної адміністрації, що здійснюється з метою задоволення публічного інтересу. Вони негативно відмежовують від публічного адміністру­вання, по-перше, юридичну діяльність, спрямовану на задоволення приватних інтересів, по-друге – законодавчу та судову діяльність держави. Класик німецького адміністративного права О. Майєр уважав, що публічне адміністрування полягає в діяльності суб’єк­тів публічної адміністрації, пов’язаній з виконанням виконавчих функцій. При цьому він відмежовував від такої діяльності здійс­нення виконавчою владою політичних функцій.

Важливо, що зовнішньою формою реалізації публічної влади є:

– для законодавчої влади – законотворчість;

– для виконавчої влади – публічне адміністрування;

– для судової влади – правосуддя.

Таким чином, публічне адміністрування як форма реалізації публічної влади характеризується:

1) зовнішнім виразом реалізації завдань (функцій) виконавчої влади;

2) адміністративною діяльністю публічної адміністрації;

3) здійснюється з метою задоволення публічного інтересу;

4) негативно відмежовується від:

‑ законодавчої діяльності;

‑ здійсненням правосуддя;

‑ політичної діяльності виконавчої влади;

‑ діяльності, спрямованої на задоволення приватних інтересів.

Отже, публічне адміністрування як форма реалізації публічної влади – це адміністративна діяльність суб’єктів публічної адміні­страції, яка є зовнішнім виразом реалізації завдань (функцій) вико­навчої влади, що здійснюється з метою задоволення публічного інтересу й негативно відмежовується від законодавчої судової та політичної діяльності.

Види публічного адміністрування

Публічне адміністрування є складником адміністративної діяль­ності публічної адміністрації.

За змістом види публічного адміністрування поділяються на такі:

1. Надання публічною адміністрацією адміністративних послуг, у результаті яких найбільш повно реалізується людиноцентрист­ська ідеологія сучасного адміністративного права, коли публічна адміністрація має якнайповніше задовольняти права, свободи та законні інтересі фізичних і юридичних осіб.

ü    Приклад: центри надання адміністративних послуг місцевих органів виконавчої влади та суб’єктів місцевого самоврядування надають фізичним і юридичним особам сотні різноманітних адмі­ністративних послуг за системою єдиного вікна2.

2. Здійснення виконавчо-розпорядчої (управлінської) діяльно­сті, у процесі якої публічна адміністрація здійснює публічне вико­нання законодавства на території всієї держави відповідно до чітко прописаної компетенції та видає з цією метою підзаконні норма­тивно-правові акти на основі законів і з метою їх виконання через деталізацію та уточнення.

ü    Приклад виконавчої діяльності: патрульна поліція зобов’язана виконувати всі передбачені законодавством заходи щодо попе­редження порушень прав і свобод громадян у громадських місцях, зокрема попереджати хуліганські дії, пошкодження комунальної власності, порушення екологічних норм.

ü    Приклад розпорядчої діяльності щодо виконання законів України: з метою належного забезпечення функціонування територіаль­них органів патрульної служби наказом від 3.07.2015 р. № 777 МВС України було затверджено «Положення про патрульну службу МВС», що визначає завдання, основні напрямки організації такої праці, обов’язки і права працівників патрульної служби Міністерства внутрішніх справ України.

Термін «публічне адміністрування» є відносно новим надбанням адміністративного права України, що відображає людиноцентристське його спрямування, започатковане у вітчизняній правовій думці В. Авер’яновим. У теорії та практиці адміністративного права минулих епох використовувалася категорія «державне управління», що продов­жує вживатися в чинному законодавстві та юридичній літературі. 

За спрямуванням владного впливу публічної адміністрації:

1) зовнішня адміністративна діяльність публічної адміністрації;

2) внутрішньоорганізаційна діяльність публічної адміністрації.

За юридичними наслідками для об’єктів адміністратив­ного впливу:

1. Втручальне публічне адміністрування, пов’язане з чітко визначеним законом обмеженням прав, свобод або законних інте­ресів приватної особи, що виявлено в покладенні на неї відповід­них обов’язків або обтяжень.

ü    Приклад: поліцейський може застосувати фізичну силу, зокрема спеціальні прийоми боротьби (рукопашного бою), для припинення правопорушення та затримання особи, яка вчинила таке правопо­рушення.

2. Сприяльне публічне адміністрування, що має на меті сприяння приватним особам у реалізації наданих їм прав, свобод або закон­них інтересів. Воно пов’язується з наданням приватним особам суб’єктами публічної адміністрації послуг, дозволів, пільг, довідок.

ü    Приклад: центри надання адміністративних послуг надають понад 250 різноманітних адміністративних послуг, зокрема: дозвіл на розміщення зовнішньої реклами; дозвіл на проведення заходів із залученням тварин; оформлення та видання паспорта громадя­нина України.

3. Забезпечувальне адміністративне провадження, що пов’я­зане із забезпеченням нормального існування приватних осіб і спрямовується на вирішення питань, пов’язаних із забезпеченням населення водою, електрикою, газом; наданням інформаційних, освітніх послуг, а також забезпеченням протезуванням, житлом та іншими соціальними пільгами учасників АТО, інвалідів, багатодіт­них родин тощо.

ü    Приклад: на програму придбання доступного житла 2017 року Уряд України з державного бюджету виділив 30 млн. грн.; першочер­гове право скористатися нею мали учасники АТО та внутрішньо- переміщені особи.

Окремим рядком у цій системи визначають діяльність суб’єктів публічної адміністрації щодо розбудови об’єктів інфраструктури – будівництва метро, автомобільних шляхів, залізниць, аеропортів, парків відпочинку, спортивних споруд та ін.

ü    Приклад: до проведення чемпіонату Європи з футболу 2012 року за рахунок державного (40 млрд. гривень, або 5 млрд. доларів) і місце­вих бюджетів (3,7 млрд. гривень) були побудовано й реконструйо­вано стадіони, аеропорти, залізничні вокзали та інші об’єкти інфра­структури.

Отже, основними видами публічного адміністрування є такі:

-         надання публічною адміністрацією адміністративних послуг і здійснення виконавчо-розпорядчої (управлінської) діяльності (за змістом);

-          зовнішня та внутрішньоорганізаційна адміністративна діяльність публічної адміністрації (за спрямуванням владного впливу публічної адміністрації);

-         втручальне, сприяльне та забезпе­чувальне адміністративні провадження (за юридичними наслідки для об’єктів адміністративного впливу).

Суб’єкти публічного адміністрування

Невід’ємною ознакою держави є публічна влада, що відносно відособлена від народу й виконує свої функції на професійній основі. За теорією суспільного договору, громадяни обирають собі суб’єктів публічної влади, які мають їм служити. На практиці ситуація є більш складною: громадяни обирають представницькі органи влади, а ті призначають виконавчі. При цьому вони схильні забути про свою основну місію служити народу і на практиці часто задовольняють забаганки один одного, близького оточення та корпоративний інте­рес. Це вічна проблема – схильність публічної влади до зловживань.

У демократичних правових країнах зі зловживаннями влади борються за допомогою проведення чергових і позачергових вибо­рів, заборони більш ніж два строки займати важливі публічні посади, постійного тиску громадськості та засобів масової інфор­мації та чиновників.

Універсальним винаходом для запобігання зловживанням з боку публічної влади є цивільне право. Коли парламент уста­новлює закони, їх виконання покладається на громадян, які без участі суб’єктів публічної адміністрації вирішують свої питання. Практично цивільне право було б ідеальним винаходом суспіль­ства, якби всі громадянами мали високий рівень правової куль­тури і правосвідомості та вирішували свої юридичні конфлікти на основі компромісу, добровільно йшли на утиск своїх прав, свобод чи законних інтересів заради інших осіб. Цивільно-правові відно­сини є демократичними й простими, менш витратними і, найго­ловніше, не вимагають участі публічного посередника у вирішенні юридичного конфлікту.

Проте через недостатню правову культуру або коли такі відно­сини складають суспільну небезпеку, між суб’єктами права з’являється публічний посередник – суб’єкт публічної адміністрації. Без нього взагалі говорити про адміністративне право неможливо.

До основних суб’єктів публічної адміністрації належать:

1) органи виконавчої влади;

2) суб’єкти місцевого самоврядування;

3) суб’єкти делегованих повноважень:

3.1) громадські об’єднання;

ü    Приклад: при органах виконавчої влади та місцевого самовря­дування діють громадські ради, що є колегіальними виборними консультативно-дорадчими органами, утвореними для забезпе­чення участі громадян у здійсненні публічного адміністрування, громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади й місцевого самоврядування, налагодження ефективної взаємодії з громадськістю та врахування громадської думки.

3.2) інші суб’єкти під час здійснення делегованих законодав­ством виконавчих функцій.

ü    Приклад: суб’єкт господарювання будь-якої форми власності, матеріально-технічна база та персонал якого відповідає встанов­леним вимогам, може отримати від Головного сервісного центру МВС юридичний статус пункту технічного контролю та здійс­нювати публічне адміністрування щодо обов’язкового технічного контролю транспортних засобів.

4) посадові й службові особи всіх вищезазначених суб’єктів.

Крім основних суб’єктів публічної адміністрації, для яких здійс­нення публічного адміністрування є основною функцією, існують й інші, для яких адміністративна діяльність є додатковим видом діяльності, зокрема:

Президентом України – щодо внесення до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, Голови Служби безпеки України; зупинки дії актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції; ухвалення рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

Суддями на адміністративних посадах та апаратом суду – під час надання адміністративних послуг у системі судоустрою та здійснення прийому громадян.

Отже, до основних суб’єктів публічної адміністрації належать органи виконавчої влади, суб’єкти місцевого самоврядування та суб’єкти делегованих повноважень під час здійснення делегованих законодавством виконавчих функцій.

Публічний інтерес

Невід’ємною рисою складових предмета адміністративного права є його публічна спрямованість, адже адміністративне право врегульовує публічні правовідносини, змістом яких є завжди публічний інтерес.

Проблемам публічного інтересу в адмініс тративному праві присвячували свої працівчені – адміністративісти В.Б. Авер’янов, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, В.М. Гаращук, С.Т. Гончарук, А.І. Єлістратов. Р.А. Калюж ний, С.В. Ківалов, Л.В. Коваль, В.К. Колпаков, Т.О. Коломоєць, Є.О. Курінний, О. Maye, С.В. Пєтков, В.К. Шкарупа та ін..

Таблиця 1

Відмежування публічного інтересу від приватного

Критерії розмежування	Публічний інтерес	Приватний інтерес
Відбивають цінності (потреби)	усього суспільства	окремих особистостей
Забезпечуються	за ініціативою або безпосередньо суб’єктами публічної адміністрації	самими приватними суб’єктами права або найнятими ними адвокатами
Ступінь правової регламентації	високий	Низький
Юридична природа об’єкта посягання	суспільна небезпека	суспільна шкода
Захищаються	нормами публічних галузей права, насамперед адміністративного	нормами приватних галузей права, насамперед цивільного
Способи захисту	за допомогою інструментів публічного адміністрування	через подання цивільного позову до суду
Наслідки порушення	притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності	добровільне відшкодування шкоди або притягнення до цивільно-правової відповідальності
Юридична природа санкцій за порушення	накладаються санкції карного характеру	накладаються санкції відновлювального характеру

У найбільш загальному вигляді публічний інтерес означає інтерес людської спільноти – населення, народу тощо.

 Отже, публічний інтерес – це важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб’єктами публічної адміністрації .

Так, у сфері інформації предметом публічного інтересу вважається інформація, що свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов’язків; свідчить про можливість порушення прав людини, уведення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо.

·                    Приклад: Велика Палата Верховного Суду зазначила про наявність «публічного інтересу» у спорі про самочинне будівництво.

Самочинне будівництво порушує публічний інтерес. Такого висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №233/4308/17 за позовом Державіаслужби до товариства з обмеженою відповідальністю «Будгенконтракт» (далі — ТОВ «Будгенконтракт») про зобов'язання знести самочинне будівництво.

ВП ВС вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що у відносинах, які склалися, Державіаслужба не здійснювала владні управлінські функції стосовно ТОВ «Будгенконтракт», і цей спір не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Крім того, Велика Палата ВС зазначає про наявність «публічного інтересу» такого спору.

Так, за загальним визначенням, «публічним інтересом» є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які, відповідно до законодавчо встановленої компетенції, забезпечуються суб'єктами публічної адміністрації. Тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.

В адміністративному праві під поняттям «публічна адміністрація» слід розуміти систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб'єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.

У справі, що розглядається, Державіаслужба (публічна адміністрація) звернулася до адміністративного суду з позовом про зобов'язання ТОВ «Будгенконтракт» виконати рішення про припинення будівництва, маючи на меті захист публічного інтересу певного кола осіб (членів екіпажів повітряних суден та їх пасажирів, а також людей, які проживатимуть або перебуватимуть поруч), оскільки порушення норм чинного законодавства при будівництві вказаних об'єктів впливають на безпеку цивільної авіації, створюючи загрозу життю і здоров'ю невизначеного кола людей.

З огляду на те, що Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, та в силу приписів ст. 28 Закону №3166-VI наділена правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень, у даному випадку припинення діяльності, передбаченої ч. 2 ст. 69 ПК України, а також враховуючи публічний інтерес цього спору, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права/інтересу є вірним.

Наукові підходи щодо розуміння публічного інтересу:

Публічний інтерес є невід’ємним складником адміністратив­но-правових відносин. Ця категорія адміністративного права – одна з найбільш складних для розуміння, адже:

– по-перше, сутність публічних правових відносин є суб’єктивно- об’єктивною: об’єктивно описується юридичною природою цього феномену та суб’єктивно закріплюється законодавцем у нормах адміністративного права; (Харитонова О., Харитонов Є. Дихотомія «Публічне-приватне» та деякі питання визна­чення структури національного права. Університетські наукові записки. 2005. № 3. С. 6-11. )

– по-друге, публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукуп­ністю приватних інтересів, тим самим множина приватних інте­ресів на певному етапі розвитку суспільства, за законом діалек­тики «взаємного переходу кількісних і якісних змін», переростає в публічний інтерес;(  Коломоєць Т. Адміністративний примус у публічному праві України : теорія, досвід та практика реалізації. Запоріжжя: Поліграф, 2004. С. 12.)

– по-третє, у загальному розумінні публічний інтерес означає інтерес людської спільноти – населення, народу тощо.

Тим самим межа між приватним і публічним інтересом є дещо розмитою, її важко описати просто і за допомогою одного певного критерію.

Професор А. Єлістратов уважав, що змістом адміністративно- правових відносин між представником державної влади і грома­дянами завжди є публічний інтерес. Що влада визнає як суспіль­ний інтерес, залежить від рівня культури. І те, у чому влада бачить загальне благо, може насправді розходитися з інтересами значної частини населення. Проте в усякому разі вимоги правлячої влади висуваються до громадян не як приватний інтерес окремих носіїв влади, а в ім’я загального блага.

Серед учених-адміністративістів розповсюдженим є погляд, що зміст публічного інтересу пов’язаний із суб’єктивною волею зако­нодавця, закріпленою в чинних нормах адміністративного права3. Захист приватного інтересу відбувається за ініціативи самого суб’єкта інтересу через подання цивільного позову, а захист публіч­ного інтересу відбувається з ініціативи або безпосередньо суб’єк­том публічної адміністрації4.

Отже, публічний інтерес можна описати:

1) негативно – як відмежування його від приватного інтересу;

2) за сутністю – як об’єктивні різноманітні цінності всього суспільства;

3) за змістом – як визначені законодавцем у нормах адміністра­тивного права цінності (інтереси), обов’язок охороняти які покла­дено на суб’єктів публічної адміністрації.

Отже, за змістом публічний інтерес – це важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб цінності (потреби), які відпо­відно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб’єктами публічної адміністрації.

2.Предмет і завдання адміністративного права. 

Предмет правового регулювання – це та сфера, на яку поширюється право, матеріальний критерій розподілу права на структурні елементи – інститути, галузі, підгалузі. Предмет правового регулювання відповідає на питання: що регулюється правом?

На зорі становлення адміністративного права професор А. Єлістратов визначав: «Адміністративне право ставить за мету впорядкувати відносини між правлячою владою й особою у справах державного управління»; «Предметом адміністративного права є відносини між правлячою владою й особами».

Учення про публічно-правові відносини і способи захисту публічного права складають предмет загальної частини науки адміністративного права.

Незважаючи на значні зміни в соціальному, політичному, економічному та правовому житті суспільства, за останні сто років зазначене вище розуміння предмета адміністративного права не втратило своєї актуальності, хоча розширилося за змістом, наповнюючись багатогранними відтінками.

Межі предмета сучасного адміністративного права окреслюються:

-                     по-перше, адміністративною діяльністю суб’єктів публічної адміністрації щодо надання адміністративних послуг; по-друге, адміністративною діяльністю суб’єктів публічної адміністрації щодо здійснення управлінської (виконавчо-розпорядчої) діяльності:

- у процесі виконавчої діяльності суб’єкти публічної адміністрації забезпечують публічне виконання законів на території всієї держави;

- розпорядча діяльність полягає у прийнятті суб’єктами публічної адміністрації підзаконних нормативно-правових та індивідуальних адміністративних актів на основі та з виконання законів.

Отже, предметом адміністративного права України є суспільні відносин, які виникають між суб’єктами публічної адміністрації та об’єктами публічного управління.

За змістом предмет адміністративного права складається з надання адміністративних послуг і здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності публічною адміністрацією.

До об’єктів публічного управління належать:

1) приватні фізичні особи:

а) громадяни України;

б) іноземці;

 в) особи без громадянства;

г) приватні фізичні особи зі спеціальним статусом (наприклад, фізичні особи-підприємці);

2) приватні юридичні особи;

3) підпорядковані по службі, які нижче стоять в ієрархічному статусі, суб’єкти

публічної адміністрації.

Рис. 2.1. Предмет адміністративного права України

Основними завданням адміністративного права України є:

1) забезпечення публічних суб’єктивних прав, свобод та законних інтересів невладних фізичних і юридичних осіб;

2) забезпечення нормального функціонування публічних інститутів держави і суспільства;

3) приведення стандартів адміністративно-правового регулювання України до вимог «acquіs communautaіre» правової системи Європейського Союзу;

4) забезпечення розвитку засад громадянського суспільства в Україні –одночасно як мети та засобу функціонування всієї державно-правової дійсності;

5) розвиток конституційно-правових засад із надання адміністративних послуг;

6) розвиток адміністративно-правових засад із запобігання та протидії корупції;

7) забезпечення попередження (профілактики) правопорушень засобами адміністративного права;

8) сприяння фізичним та юридичним особам у публічному забезпеченні безпечними продуктами харчування, якісними промисловими товарами та послугами;

9) створення належних умов для організації та функціонування органів виконавчої влади і місцевого самоврядування.

Отже, сучасне адміністративне право України увібрало в себе кращі надбання вітчизняної та світової адміністративно-правової думки та виходить із концепції пріоритету законних публічних прав і свобод людини та громадянина.

Метод адміністративного права.

Під методом правового регулювання розуміють сукупність способів, прийомів і засобів правового впливу на суспільні відносини (метод правового регулювання відповідає на запитання «як»?). Він несе основне навантаження в динаміці, «роботі» права, показує, як регулюються суспільні відносини, якими прийомами та способами.

Як відомо з теорії права, первинними (загальними) в юриспруденції є два методи правового регулювання:

по-перше – імперативний (централізований, наказовий), побудований на засадах типу «влади-підпорядкування», на відносинах субординації суб’єктів та об’єктів управління (у його здійсненні широко застосовуються засоби заборони, розпорядження, примусу та юридичної відповідальності);

по-друге – диспозитивний (децентралізований, автономний), який ґрунтується на юридичній рівності суб’єктів правовідносин, свободі їх волевиявлення у здійсненні юридичних дій. Він припускає надання учаснику правових відносин суб’єктивних прав – уповноваження чи дозволу.

Найбільш рельєфно первинні методи віддзеркалено саме в адміністративному праві (імперативний) та цивільному (диспозитивний). Унаслідок цієї обставини зазначені галузі набули значення провідних або профільних з юридичного погляду, а за основними методами закріпилися назви адміністративно-правовий і цивільно-правовий.

Таким чином, провідним методом адміністративного права є однойменний за назвою адміністративно-правовий метод регулювання суспільних відносин.

Адміністративно-правовий метод – це сукупність способів, прийомів, засобів впливу суб’єктів публічної адміністрації на об’єкти публічного управління, за допомогою яких установлюється юридично владне та юридично підвладне становище сторін у правовідносинах.

Відносини, які виникають під впливом адміністративно-правого методу регулювання, характеризуються нерівністю сторін і мають назву відносин «влади-підпорядкування».

У юридичному аспекті зміст відносин влади-підпорядкування означає таке:

1) суб’єкт публічної адміністрації на основі наділення правом установлює обов’язкові для виконання об’єктами управління вимоги;

2) об’єкт публічного управління зобов’язаний виконувати законні вимоги суб’єкта публічної адміністрації;

3) ці відносини не вимагають і не виключають організаційної підпорядкованості, однак рішення суб’єкта публічного управління є в будь-якому передбаченому законом разі обов’язковим для виконання об’єктом.

Тим самим у широкому розумінні під час застосування адміністративно-правого методу регулювання рівність прав суб’єктів і об’єктів публічного управління не порушується.

ü    Прикладом таких правовідносин може бути вимога поліцейського (суб’єкта публічного управління) до фізичної особи (об’єкта публічного управління) припинити дії, що порушують громадський порядок і спокій громадян. Фізична особа зобов’язана підкоритися законній вимозі поліцейського, оскільки останній наділений законом владною компетенцію попереджати правопорушення, а в разі недієвості переконання – застосовувати заходи адміністративного примусу.

ü    У вузькому розумінні юридична рівність відносин під час застосування адміністративно-правого методу регулювання відсутня. Проте це не означає, що порушується загальноправовий принцип рівності, відображений у ст. 21 Конституції України: «Усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах». У момент протиправної поведінки, коли особа порушує права інших осіб, вона через закон делегує органам виконавчої влади право застосувати щодо неї владу. Але після виконання законних вимог фізичні чи юридичні особи мають право оспорити законність будь-яких дій чи (бездіяльності) суб’єктів публічної адміністрації в декількох інстанціях – у вищого керівництва, прокуратурі.

Адміністративно-правому методу правового регулювання притаманні такі риси:

1) адміністративно-правове регулювання передбачає однобічність владного виявлення суб’єкта публічного управління щодо об’єкта управління;

2) провідними засобами його реалізації є заборони, зобов’язання, примус та юридична відповідальність;

3) між суб’єктом та об’єктом публічного управління, як правило, відсутня організаційна підпорядкованість (крім випадків адміністративного впливу вищих органів на нижчі);

4) в умовах правової демократичної держави авторитарний (імперативний) спосіб впливу суб’єктів публічного управління на об’єкти урівноважується суворим дотриманням першими принципу законності та можливості багатоступеневого оскарження дій суб’єктів публічного управління;

5) відносини «влади-підпорядкування» не виключають на певних етапах адміністративно-правових відносин використання диспозитивного методу регулювання суспільних відносин (наприклад, під час укладання адміністративних договорів,

надання адміністративних послуг).

Отже, основним методом адміністративного права є адміністративно-правовий метод правового регулювання суспільних відносин, зміст якого полягає в тому, що суб’єкт публічного управління наділений владною компетенцією, а об’єкт управління зобов’язаний виконувати його законні вимоги.

В умовах демократичної правової держави цей метод утратив авторитарні ознаки, оскільки урівноважується суворим дотриманням суб’єктами публічного управління законності та можливістю об’єкта публічного управління оскаржити їх діяння в декількох незалежних інстанціях.

Якщо підсумувати все сказане про метод адміністративного права, то його можна визначити як метод «влади-підпорядкування». Цей метод адміністративного права є пріоритетним, але не єдиним. Не всі відносини в галузі адміністративного права побудовано за схемою «влади-підпорядкування», тобто вертикально.

ü    В адміністративному праві існує чимало ситуацій, коли необхідно регулювати так звані горизонтальні суспільні відносини, сторони яких перебувають на одному ієрархічному рівні (наприклад, два міністерства –МНС і МВС).

·                    Інший приклад: усі адміністративні послуги, які надаються суб’єктами

публічної адміністрації, передбачають не однобічний вплив уповноваженого  суб’єкта на підпорядкований об’єкт, а їх двосторонню взаємодію1. Ось тоді й виникає потреба в інших засобах адміністративно-правового регулювання, якими є взаємодія, узгодження, координація, угода, адміністративний договір тощо.

Тим самим в умовах сьогодення відбувається трансформація методу адміністративного права, за якої традиційний для адміністративного права імперативний метод регулювання доповнюється елементами диспозитивного методу.

Зокрема дедалі більшого значення набуває використання загальних дозволів, що може розцінюватись як ключовий напрямок трансформації методу цієї галузі права, що відбувається в сучасних умовах її розвитку та реформування.

Яскравим прикладом використання в адміністративно-правовому регулюванні загальних дозволів є надання суб’єктами публічної адміністрації фізичним і юридичним особам адміністративних послуг.

Водночас забезпечується режим суворого дотримання суб’єктами публічної адміністрації взятих на себе обов’язків за допомогою засобів адміністративного оскарження їхніх нормативно-правових актів, адміністративних дій та судового захисту порушених цими актами або діями прав і свобод фізичних і юридичних осіб.

Отже, метод адміністративного права – це комплексний метод, у якому поряд з імперативним використовуються елементи диспозитивного методу правового регулювання.

4.Адміністративне право як галузь, наука та навчальна дисципліна

Як однорідна, відособлена в системі юриспруденції правова матерія, адміністративне право характеризується як:

1) галузь права;

2) наука;

3) навчальна дисципліна.

У теорії права під галуззю права розуміють відносно самостійну сукупність юридичних норм, яка регулює якісно однорідну сферу суспільних відносин специфічним методом правового регулювання. Щодо визначення поняття конкретної галузі права, то в юридичній літературі виробився підхід, згідно з яким основним критерієм виділення галузі права є предмет, а додатковим – метод правового регулювання.

Отже, поєднуючи предмет і метод правового регулювання, можна дійти висновку, що адміністративне право як галузь права – це сукупність юридичних норм, що врегульовують однорідні суспільні відносини щодо наданням адміністративних послуг і здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності публічною адміністрацією за допомогою комплексного методу правового регулювання.

Поняття науки адміністративного права ширше за поняття адміністративного права як галузі права. Основним призначенням науки адміністративного права є онтологічне опанування, гносеологічне пізнання та діалектичний розвиток й удосконалення різноманітних норм та інститутів загального й особливого адміністративного права. Більше того, часто в межах науки адміністративного права здійснюється дослідження юридичних інститутів інших галузей права на основі адміністративно-правового методу правового регулювання.

ü    Приклад: Найбільш часто вчені-адміністративісти досліджують різноманітні правові інститути загального та особливого адміністративного права, їх співвідношення;

проблеми систематизації норм й інститутів цього права та кодифікації адміністративного законодавства; адміністративно-правовий статус суб’єктів цього права;

адміністративні процедури та проблеми адміністративного процесу й адміністративної юрисдикції; засоби забезпечення і зміцнення режиму законності, дисципліни та відповідальності суб’єктів публічного управління;

взаємозв’язок адміністративного права з іншими галузями вітчизняної юридичної системи;

етапи історичного розвитку галузі;

шляхи розвитку вдосконалення інститутів адміністративного права;

 досвід адміністративно-правового регулювання і досягнення зарубіжної адміністративно-правової науки (порівняльне адміністративне правознавство) та ін.

Отже, наука адміністративного права – це теоретичні положення й методологічні основи, які забезпечують процес, дослідження засад й ефективності інститутів адміністративного права.

Адміністративне право викладається в юридичних та інших навчальних закладах з метою оволодіння майбутніми юристами, працівниками державних органів системою теоретичних і науково-прикладних знань щодо принципів і норм, які регулюють суспільні

відносини у сферах виконавчої влади та державного управління, а також уміннями й навичками практичного застосування зазначених знань.

Традиційно вважають, що навчальний курс адміністративного права України складається із загальної та особливої частин. Проте об’єктивне ускладнення суспільних відносин у сфері внутрішнього публічного управління, активний розвиток юридичної науки дає підстави вважати, що навчальний курс сучасного адміністративного права має складатись із загального адміністративного права та особливого адміністративного права.

Отже, адміністративне право як навчальна дисципліна – це систематизований відповідно до навчальної програми курс, що викладається в навчальних закладах.

5.Історія адміністративного права України. 

На сьогодні адміністративне право є однією з провідних та базових галузей вітчизняного права, тому вивчення накопиченого досвіду і розуміння всієї історії його формування та розвитку дає можливість знайти оптимальні шляхи вдосконалення системи правових норм, необхідних для ефективної регуляції суспільних відносин у сфері публічного управління.

Виникнення, становлення та функціонування правових норм, які в сукупності утворюють систему адміністративного права, безпосередньо пов’язані з управлінням, що в широкому розумінні представляє собою організуючий вплив на технічні, біологічні, соціальні системи, який спрямований на забезпечення їх цілісності та досягнення відповідних завдань. Управління є невід’ємним атрибутом суспільного життя, за допомогою якого здійснюється впорядкування відносин між людьми, відбувається координуючий вплив на соціальну сферу, інакше кажучи – соціальне управління. Соціальне управління виникає в той момент, коли суспільні відносини досягають відповідного рівня розвитку, воно стає об’єктивною необхідністю та є результатом піднесення матеріальної і духовної культури членів суспільства. Діючи у суспільній сфері, даний вид управління забезпечує організацію людей у певні колективи, виступає регулятором управлінських взаємовідносин між суб’єктом та об’єктом у процесі реалізації функції соціального управління, має владний характер, оскільки базується на підпорядкованості об’єкта управління волі суб’єкта цього управління1

У загальній історії становлення адміністративного права можна вести мову про такі основні етапи:

1. Виникнення науки камералістики (від нім. «kameralistik» – управління двірцевою казною та майном), який припадає на початок XVIII ст., основний розвиток відбудеться в Німеччині. Зростання потреби у фінансах для утримання держави, чиновників і війська стали головними чинниками виникнення та розвитку наукових знань, що вивчалися камералістикою. Саме камералістика передовсім забезпечувала раціональне управління державним майном. Саме ця обставина (управлінська) свідчить про зв'язок камералістики та сучасного адміністративного права.

2. Історично обумовлений поділ камералістики на «стару» (вивчала питання фінансів, економіки господарства) та «нову» (питання поліції, мануфактурної, гірничої справи та ін.), що стався у середині XVIII ст. «Нова» камералістика, орієнтуючись на тодішнє розуміння поліції як управління містом, державою, по суті, займалась питаннями державного управління (державної політики) у різних сферах суспільного життя.

3. Становлення поліцейського права (як галузі, призначеної здійснювати внутрішнє управління), родоначальником якого прийнято вважати французького вченого Ніколаса Даламара, який у 1722 р. у своїй праці «Трактат про поліцію» окреслив предмет поліцейського права, а також вказав групи суспільних відносин, об’єднані поліцейською діяльністю. До них належали релігія, охорона здоров’я, громадський порядок, торгівля, дорожнє господарство тощо. Отже, поліцейське право трансформувавшись із «нової» камералістики, наприкінці XVIII ст. відігравало значну роль у регулюванні суспільних відносин у різноманітних внутрішніх сферах держави.

4. Перехід до адміністративного права (друга половина ХІХ ст.), що стався під впливом буржуазних революцій насамперед Французької революції 1789 р.), коли права та свободи людини були протиставлені всемогутності держави. Методи прямого примусу, що використовувалися поліцейським правом, було модифіковано на підставах верховенства права, ідей про те, що управління повинно базуватися на вимогах закону, з обов’язковим урахуванням прав і свобод громадян, що державне управління не може здійснюватися на власний розсуд чиновників.

5. Новітній етап, який характеризується кардинальним переглядом сутності, змісту та призначення адміністративного права, переходом від державоцентриського (інтереси держави на першому місці, людина для держави) призначення адміністративного права та людиноцентриського (інтереси людини на першому місці, держава для людей) із акцентом на особу як основного суб’єкта адміністративно-правових відносин та на призначення державних органів на створення необхідних умов для реалізації та захисту права, свобод та інтересів особи

Сучасне адміністративне право базується на багатовіковому історично-правовому досвіді українського народу від періоду Київської Русі до сьогодення. Проте безпосередньо адміністративне право виникає не так давно порівняно з цивільним правом – на початку ХХ століття, коли воно замінило поліцейське право.

Основним недоліком поліцейського права була концепція поліцейської опіки державної влади над «незрілими» підданими – теорія евдемонізму (від гр. Έυδαιμονα – «загальне благо, щастя»), за якою влада менш за все піклувалася про підвищення правового рівня населення. Проблема усвідомлення суспільної самосвідомості та самодіяльності народу не тільки не складала завдання поліції, а навпаки – суперечила одній з основних вимог благочинства: «не розраховувати на покору підданих, а формувати її на неможливість опору».

На початку XX століття за основу нової галузі права – адміністративного права – було взято виділення та подальший розвиток зі сфери державного (конституційного) права положень щодо внутрішнього публічного управління, куди вписалися норми поліцейського права, що відповідали вимогам правової держави – верховенству права й підпорядкуванню державного управління закону.

Трагічний період національно-визвольних змагань 1917- 1920 рр. характеризується прогресивними намаганнями різних урядів (Центральна Рада УНР, Гетьманат Української держави,  Директорія УНР) втілити в життя кращі вітчизняні та європейські напрацювання теорії адміністративного права.

Одним із найбільших здобутків у галузі адміністративно- правової практики була поява в Україні адміністративної юстиції. Так, утворений в УНР Генеральний Суд мав у своєму складі Адміністративний відділ (за правління П. Скоропадського перетворений на Генеральний Адміністративний Суд). А в часи Директорії було відновлено діяльність цього суду у складі Генерального Суду.

Як навчальна дисципліна, адміністративне право посіло важливе місце й у навчальному процесі.

У листопаді 1920 р. армія Директорії залишила територію України. Влада в державі повністю перейшла до рук більшовиків. За таких обставин головним акцентом радянського права, на відміну від адміністративного права цивілізованих країн, стає не ідея захисту прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, а охорона колективних (неперсоніфікованих) інтересів, оскільки псевдосоціалістичний устрій має своїм стрижнем не індивіда з його уявлюваними правами, а колектив.

У перші десятиліття входження України до складу Радянської імперії, адміністративне право на «легальному положенні» існувало лише до 1928 року, потім до 1937 року воно було під забороною. Радянський режим замінив суспільні відносини, які мали регулюватися адміністративно-правовими нормами, кримінальним правом, засудивши за адміністративною процедурою згідно з кримінальним законом мільйони українців, апогеєм чого став голодомор 1932-1933 рр.

Після заснування ООН (1946 р) режим в УРСР почав деякою мірою дотримуватися Конституції, що дозволило розвиватися й адміністративному праву. Завдяки праці вчених, а також деякому пом’якшенню тоталітарного режиму адміністративне право стає провідною галуззю юриспруденції. Навчальна дисципліна «Радянське адміністративне право» викладається у всіх юридичних навчальних закладах України.

Після прийняття 24 серпня 1991 р. Акта про незалежність України та проведення всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р. наша країна стала на самостійний державницький шлях.

Конституція України, прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р., ознаменувала нову епоху, відповідно до якої людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. З розвитку конституційних положень розвиватися наука адміністративного права.

Наріжним стрижнем стало те, що цей процес розробляється крізь призму вищезазначеного «людиноцентристського» призначення держави і права. У теорії адміністративного права найбільш влучно такий підхід розкрив В. Авер’янов, який вважає, що вітчизняне адміністративне право за своїм «духом», ідеологією має бути орієнтовано на забезпечення прав та інтересів людини, їх ефективний захист, а не на задоволення потреб держави, державного управління (фактично державного апарату). Відповідно ним запропоновано в основу адміністративно-правової доктрини вітчизняного адміністративного права покласти «людиноцентристську» ідеологію, згідно з якою держава має «служити» інтересам громади, тобто діяти на благо людини шляхом усебічного забезпечення пріоритету її прав, свобод та інтересів у сфері діяльності публічної адміністрації (органів виконавчої влади та місцевого самоврядування).

Важливим етапом реального забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян України стала ратифікація Верховною Радою 17 липня 1997 р. № 475 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7, 11 до цієї Конвенції.

Можна виділити такі основні історичні етапи розвитку адміністративного права України:

– 1905-1928 рр. – виділення з державного (конституційного) права та подальший розвиток проблем внутрішнього державного управління;

– 1928-1936 рр. – офіційна заборона адміністративного права, коли адміністративні процедури протиправно стали складовою кримінального права, що призвело до знищення мільйонів українців;

– 1936-1996 рр. – відновлення, розвиток і занепад управлінського адміністративного права;

– з 1996 р. – зародження і розвиток «людино-центристського» адміністративного права України, коли законний інтерес громадянина став мати вищу цінність, ніж публічний.

Отже, адміністративне право України виникло в процесі виділення та подальшого розвитку з конституційного права сфери внутрішнього публічного управління, куди вписалися норми поліцейського права, що відповідали вимогам правової держави (верховенству права й підпорядкуванню публічної адміністрації закону), та наповнилося в умовах сьогодення людиноцентристськими положеннями, заснованими на стандартах адміністративного забезпечення прав і свобод людини та громадянина.

Додаткова інформація щодо становлення адміністративного права в Україні

·                    В Україні становлення адміністративного права необхідно пов’язувати з усвідомленням суспільством необхідності правового регулювання управлінських відносин на території держави. І тут наша держава не відрізняється від інших країн світу. У часи Київської Русі, Галицько-Волинського князівства праобразом адміністративного права, у відповідній мірі, можна вважати норми, які врегульовували порядок встановлення та збору податків, визначали військову службу, регламентували торгівлю і які містилися в князівських уставах, договорах з іншими державами, у звичаєвому праві.

·                    В період литовсько-польської доби на українських землях основним джерелом права були Литовські Статути. Основними принципами регулювання суспільних відносин у цих нормативних актах були єдність прав для всіх громадян, їх непорушність, обмеження судового та адміністративного тиску на фізичних і юридичних осіб. На той час це були досить прогресивні правові документи, які відображали правовідносини феодальної держави, а право виступало в них як єдине ціле, без поділу на окремі його галузі, хоча дещо й відслідковується тенденція щодо відокремлення окремих норм, властивих адміністративному праву. Це норми, які регламентують військову службу, зайняття ремеслом, встановлюють вимоги щодо призначення на посади.

·                    У козацьку добу в Україні за традицією діяли Литовські Статути і Магдебурзьке право, які були покладені в основу кодифікованих правових проектів. До них, зокрема, належали «Права, за якими судиться малоросійський народ», в яких були закріплені положення про військову службу, про магістрат, суди, посадових осіб, про торги, купецькі контракти тощо, що свідчить про наявність здебільшого норм адміністративного права.

·                    З переходом частини України під юрисдикцію Російської імперії, яке завершилось у першій половині ХІХ століття, на її території припинили свою дію Магдебурзьке право і Литовські Статути, а з ними і правова автономія України.

·                    Разом з тим, на українських землях, що входили до складу Австро-Угорщини, панувала централізаторська політика і діяло законодавство цієї імперії. Не зважаючи на всі негативні наслідки, що мали місце у зв’язку з розмежуванням України, цей період мав і позитивні моменти щодо становлення адміністративного права, оскільки в той час свого розвитку набула раціональна організація державного управління.

·                    В Російській імперії Петро І провів реформу державного апарату, головні положення якої викладено у «Статуті військовому» і «Генеральному регламенті». За часів Катерини ІІ були затверджені нормативно-правові акти, які на законодавчому рівні утворили цілісне, внутрішньо узгоджене поліцейське право, пізніше трансформоване в адміністративне право. Такими нормативними актами були: «Статут благочинства, або поліцейський», «Статут попередження та припинення злочинів», останній мав три редакції і діяв аж до 1917 року і був аналогом Кодексу Російської Федерації та України про адміністративні правопорушення.

·                    Схожі законотворчі процеси відбувалися і в Австро-Угорській імперії. В державі було створено поліцейське право, а згодом і адміністративне право, предметом правового регулювання якого були досить об’ємні суспільні відносини. Нормативно-правовими актами, які склали основу зазначених галузей, стали: декрет Марії-Терези «Про регламентацію мануфактурного виробництва», укази Йосипа ІІ: «Про обмеження місцевого провінційного самоврядування», «Про урядову виконавчу владу»4. В цілому слід відмітити, що і поліцейське, і адміністративне право того часу були досить консервативними.

·                    Формування адміністративного права України радянської доби починається із заснування 5 травня 1918 року у м. Києві Державної Академії Наук, в структурі якої створено відділ соціальнихнаук, в якому діяли дев’ять кафедр, зокрема кафедри державного, міжнародного та адміністративного права. Важливе значення для розвитку українського адміністративного права мало прийняття у 1927 році Адміністративного кодексу УРСР, який вступив в дію з 1 лютого 1928 року. Не зважаючи на кодифікований характер, даний нормативно-правовий акт не охоплював усе адміністративне законодавство та мав лише відомчий характер.

·                    Подальший розвиток адміністративного права в Україні не був продуктивним. Причиною такої ситуації стала відома доктрина про поступове відмирання державних інститутів за відсутності потреби у конституційному регулюванні правовідносин в умовах побудови комуністичного суспільства. Як наслідок, були розпочаті репресії до вчених-адміністративістів, які відбувалися протягом 1932-1941 рр. В цей час в адміністративному праві відслідковувалися лише окремі проблеми адміністративно-правового характеру, вся робота зводилася лише до вивчення особливостей організації діяльності місцевих органів влади.

·                    Більш плідним у становленні адміністративного права України можна назвати період з 1965 по 80-ті роки ХХ століття. В цей час були прийняті закони та цілий ряд підзаконних нормативних актів, пов’язаних із державним будівництвом і сферою управління. Водночас провідними були питання удосконалення функціонального управління, перерозподілу сфер управління, регламентації взаємовідносин між структурними ланками суб’єктів управління. Провідна роль в цьому аспекті належала Інституту держави і права Академії наук України.

·                    Тенденції розвитку адміністративного права в Україні на сучасному етапі обумовлені політичними, юридичними, соціальними, економічними, культурними та іншими чинниками, які в цілому і безпосередньо пов’язані з основними напрямками змістовної модернізації вітчизняної адміністративно-правової доктрини, яка покладена в основу вдосконалення існуючих та формування нових інститутів адміністративного права, підвищення ефективності практики правозастосування.

·                    За часи проведення адміністративної реформи, науковці по-різному аналізують сам процес реформування адміністративного права України. На початкових етапах реформи окремі автори зауважували, що не варто поспішати із підтягуванням адміністративного права до європейських стандартів, зумовлених ринковими відносинами.

·                    Така позиція заслуговує на увагу лише в тому аспекті, що при вирішенні проблем в адміністративному праві має бути присутня певна доля консерватизму, адже напрацьований досвід минулого повинен бути врахований в процесі побудови сучасної системи адміністративного права. Також необхідно зважати на те, що зміна принципів побудови адміністративного права не повинна втрачати своєї національної специфіки.

·                    Слід зазначити, що врегулювання суспільних відносин у сфері публічного управління це не тільки суто теоретико-правова проблема, а і організаційна також, адже важливим є вирішення питання щодо перепідготовки учасників цих відносин, а саме: політиків, державних службовців, співробітників прокуратури, суддівський корпус, представників самоврядних структур, наділених владними повноваженнями. В сукупності все це становить соціально-політичну проблему.

·                    Не лише в теорії, а й на практиці спостерігалася неоднозначна ситуація щодо темпів та напрямів здійснення адміністративної реформи. Оскільки державно-політична еліта, а точніше бюрократія, постійно балансує між проголошенням адміністративної реформи, в тому числі і адміністративного права та її стримуванням. Саме тому можна погодитися із твердженням щодо необхідності відмежування політичної влади від адміністративної.

·                    Реалізація задекларованої адміністративної реформи в Україні, в свою чергу, передбачає також перегляд ролі і значення адміністративного права України. Повинна змінитись ідеологія виконавчої влади від владарювання держави над її громадянами до служіння інтересам суспільства, а значить втілювати новий режим правового регулювання у відносинах між державою, її органами та інституціями, посадовими особами і громадянами, зокрема впровадження режимів надання управлінських послуг.

·                    За таких обставин перед адміністративною наукою на доктринальному рівні першочерговим постає завдання переосмислення предмета адміністративного права.

·                    За радянських часів предмет адміністративного права визначався як відносини, які виникають, змінюються і припиняються у сфері державного управління. Це означає, що він включав в себе однорідні по суті суспільні відносини управлінського, державного характеру. Фактично термін «державне управління» вмонтовувався в політичні та ідеологічні конструкції радянської держави. На такій основі розвинулась і стала домінуючою теорія патерналізму – опікунства, покладена в побудову державної влади. Як наслідок, кастовість стала основою у взаємовідносинах суб’єктів державного управління. Із змінами, які пройшли у соціальній і економічній сферах за роки незалежності та розвитку демократичного суспільства, виникає необхідність нових теоретико-правових засад щодо розуміння права, яке починається із розвитку ідей про предмет правового регулювання. Більшість науковців приходить до висновку, що адміністративне право є поліструктурною галуззю права. Ним охоплюються, крім управлінських, відносини, які виникають при здійсненні правосуддя у формі адміністративного судочинства, відносини адміністративної відповідальності. При цьому важливим компонентом предмета правового регулювання є відносини, які виникають за ініціативою суб’єктів не наділених владними повноваженнями при їх зверненні до органів публічної адміністрації. Остання точка зору отримала в науці назву теорії реординації.

·                    Наукові здобутки вчених-адміністративістів сприяли перегляду поняття адміністративного права, яке стало більш об’ємним та вийшло за межі державного управління. Більшість напрацювань вчених лягли в основу формування нових підходів до розуміння предмету адміністративного права як відносин у сфері публічного управління.

Як висновок, варто зазначити, що в умовах проведення адміністративної реформи важливим є розуміння того, що адміністративне право України повинне стати основою ефективної організації та діяльності органів публічної влади з метою забезпечення належного рівня захисту публічних інтересів, а його розвиток повинен відбуватися з врахуванням принципу паритетності інтересів особи і держави у відповідності до демократичних принципів, закріплених Конституцією України та нормами міжнародного права.

А основоположними ознаками адміністративного права України на сучасному етапі розвитку мають стати:

- встановлення та закріплення принципів правової держави, а саме: верховенства права, рівності громадян перед законом, рівність прав та обов’язків громадян та представників влади у їх взаємовідносинах тощо;

- побудова національного адміністративного права з урахуванням норм міжнародного права;

 - зменшення адміністративного тиску на особу з боку представників владних структур;

- забезпечення судового контролю за діяльністю суб’єктів, наділених владними повноваженнями;

 - впровадження європейських стандартів адміністративного права у практику діяльності публічної адміністрації.

6.Система адміністративного права України.  

Галузь адміністративного права утворює певну систему норм, оскільки об’єднує відносно самостійні складові інститути та підгалузі права.

Система адміністративного права – це внутрішня єдність галузі адміністративного права України, що відображає послідовне розміщення і взаємозв’язок її структурних елементів (частин) – адміністративно-правових інститутів і підгалузей адміністративного права, що складаються з певних сукупностей однорідних адміністративно-правових норм.

Головним критерієм об’єднання адміністративно-правових норм та їх розподілу за структурними частинами є предмет правового регулювання.

У минуло епоху система адміністративного права складалась із загальної та спеціальної частин.

Сучасна система українського адміністративного права у зв’язку з розвитком суспільних відносин зазнає істотних змін, наповнюється новим змістом. При цьому головним напрямком реформування вітчизняного адміністративного права є приведення його до загальноприйнятої в Європейському Союзі структури.

В ЄС найбільш авторитетними є розробки вчених- адміністративістів ФРН, які поділяють систему адміністративного права на «Загальне адміністративне право» та «Особливе адміністративне право».

У новітньому наповненні система адміністративного права України має таку структуру:

· Загальне адміністративне право, в якому розкриваються основоположні та спільні для всіх сфер суспільного життя положення адміністративного права:

- предмет і метод адміністративного права;

- система адміністративного права;

- адміністративно-правова норма, джерела

адміністративного права;

- адміністративно-правові відносини;

- адміністративно-правовий статус суб’єктів

адміністративного права;

- принципи адміністративного права;

- інструменти діяльності суб’єктів публічної адміністрації

(форми і методи, адміністративні процедури і договори);

- засади адміністративної відповідальності;

- засади адміністративно-правового регулювання (адміністрування);

- позасудовий захист прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб у відносинах із суб’єктами публічної адміністрації.

·                    Особлива частина адміністративного права містить норми, що регулюють управління промисловістю, агропромисловим комплексом, соціально-культурною сферою (освітою, наукою та ін.), адміністративно-політичною діяльністю (управління внутрішніми справами, управління юстицією), а також міжгалузеве державне управління у сферах статистики, стандартизації, ціноутворення і т. ін.

·                    Спеціальна частина об´єднує норми, що регулюють адміністративно-правову діяльність суб´єктів управління конкретними сферами. Наприклад, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ.

Зміст загальної і особливої частин адміністративного права є взаємозалежним і складає єдине ціле. Норми загальної частини застосовуються до всіх інститутів особливої частини.

ü    Наприклад, загальні правила, що регулюють порядок підготовки, видання, набрання чинності і дію актів державного управління, реалізуються у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності органів управління у всіх галузях соціально-культурного будівництва з урахуванням їх специфіки.

Разом з тим у теорії адміністративного права існує поділ адміністративного права і на підгалузі, такі як:

- законодавство в галузі організації і функціонування органів виконавчої влади;

- законодавство про державну службу;

- законодавство в галузі управлінського процесу (управлінських

процедур);

- законодавство про адміністративні правопорушення та провадження щодо них;

- законодавство в галузі захисту прав і свобод громадян;

- законодавство про міліцію, податкову міліцію та митну службу (у сфері діяльності правоохоронних органів);

- законодавство в галузі освіти (освітнє право);

- законодавство про місцеве самоврядування (муніципальне право).

Поряд з поділом на дві основні частини (загальну і особливу), система адміністративного права складається із адміністративно-правових інститутів - груп норм, що регулюють тісно пов´язані, однорідні суспільні відносини (наприклад, державної служби, адміністративної відповідальності, місцевого самоврядування).

Інститут - це сукупність норм, за обсягом дії порівняно менших, ніж галузь права. Вони можуть бути:

-  галузевими (наприклад, інститут правового акта управління) і міжгалузевими (наприклад, інститут адміністративної відповідальності);

-  матеріальними (наприклад, інститут адміністративно-правових форм управління) і процесуальними (інститут проходження державної служби, провадження справ про адміністративні правопорушення);

-   регулятивними (інститут державної служби);

-   охоронними (інститут адміністративного примусу);

-  простими (інститут атестації державних службовців);

-   складними (інститут державної служби, юридичної відповідальності посадових осіб).

Наприкінці необхідно зазначити, що зміст адміністративного права - безперервний ланцюг відносин, які виникають у глибині економічних та соціальних процесів, що перетворюються через діяльність органів держави на адміністративні правовідносини.

 Система ж адміністративного права поряд з предметом визначає самостійність галузі, забезпечує разом з принципами та методами цілісність, взаємозв´язок поєднаних у ній норм із спорідненими інститутами як самої галузі, так і інших галузей права України.

7.Роль адміністративного права у правовій системі України. 

Адміністративне право, зберігаючи своєрідність, виражену в його предметі й методі, тісно взаємодіє практично зі всіма галузями права.

За місцем в ієрархічній системі юриспруденції адміністративне право пов’язане з численними вертикальними та горизонтальними відносинами з іншими галузями (підгалузями) права та деякими галузями науки:

·               адміністративне право України є похідним від конституційного, має розвивати й уточнювати його положення в галузях, сферах і секторах внутрішньодержавного суспільного життя;

·               норми та інститути загального адміністративного права є вихідними (основоположними) для митного, податкового, муніципального права, а в деяких аспектах – і для господарського, фінансового, екологічного, земельного права та інших галузей публічного права;

·               адміністративне право України є матеріальною основою самостійної процесуально-правової галузі, яка регулює судочинство в адміністративних судах (адміністративного процесу України);

·               особливе адміністративне право пов’язане горизонтальними зв’язками з цивільним, фінансовим, господарським, аграрним, земельним і кримінальним правом;

·               галузь адміністративного права має тісний горизонтальний та вертикальний взаємозв’язок із державним управлінням.

Найбільш тісна взаємодія спостерігається між адміністративним і конституційним правом, яке складає основу всіх галузей права, включаючи й адміністративне. Предметом конституційного права України передусім є суспільні відносини, які виникають під час здійснення влади народом України та забезпечення вибраними ним органами державної влади й місцевого самоврядування прав і свобод людини і громадянина.

Конституційні положення закріплюють місце органів публічної влади в системі державного механізму, найважливіші принципи їх формування й діяльності. Але цим не вичерпується зв’язок конституційного та адміністративного права. У нормах першого закріплено загальні принципи адміністративно-правового регулювання.

ü    Так, щодо принципу законності у частині другій ст. 19 Конституції України зазначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти тільки на підставі, у межах повноважень та у спосіб, які передбачено Конституцією і законами України. Цей принцип отримує втілення в нормативно- правових актах, які регламентують процедури діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування у різних сферах.

У нормах адміністративного права розвиваються і деталізуються положення Конституції України й інших джерел конституційного права щодо функціонування різноманітних сфер суспільного життя.

Адміністративне право достатньо тісно пов’язане з цивільним правом –передусім тому, що ці галузі регулюють відносини майнового характеру. Проте норми цивільного права стосуються майнових відносин, в яких сторони є рівноправними, а норми адміністративного права – майнових відносин, які базуються на адміністративному підпорядкуванні однієї сторони іншій (наприклад, примусовий поділ суб’єкта господарювання, який займає монопольне становище на ринку).

Саме метод правового регулювання (імперативний чи диспозитивний) у більшості випадків є провідним критерієм розмежування норм адміністративного і цивільного права за умов спів падіння предмета правового регулювання.

ü    Так, у загальному вигляді форма зовнішньоекономічних договорів визначається за допомогою норм цивільного права, але конкретні вимоги до інформації, яка має міститися в таких договорах, визначаються нормативно- правовими актами органів виконавчої влади, що містять норми адміністративного права.

ü    Аналогічно відбувається правове регулювання кредитних відносин. У загальному вигляді вимоги до кредитних договорів сформульовано в нормах цивільного права, але деталізовані вони в підзаконних нормативно-правових актах Національного банку України.

Це свідчить, що держава додатково застосовує адміністративно-правовий метод регулювання в тих випадках, коли регульовані відносини становлять значний інтерес саме для держави.

Певний зв’язок існує між адміністративним правом і трудовим правом у сфері регулювання службових відносин.

Норми останнього визначають правовий статус державних службовців як учасників трудового процесу. Що стосується норм адміністративного права, то вони регулюють державно- службові відносини, а саме: умови надходження на державну службу, порядок її проходження, повноваження посадових осіб в організації трудового процесу та ін.

Адміністративне право межує з фінансовим правом, яке регулює відносини, що складаються в процесі фінансово- бюджетної діяльності держави. Для їх регулювання використовується адміністративно-правовий метод. Проте фінансове право визнане самостійною галуззю, оскільки регулювання мобілізації, розподілу та використання грошової маси в державних інтересах має велике значення і характеризується специфічними особливостями.

Тісний зв’язок існує між адміністративним і кримінальним правом. Останнє як галузь суто охоронної спрямованості створює специфічний режим охорони правових відносин через установлення кримінальної відповідальності за посягання на чинний порядок управління. При цьому треба пам’ятати, що методологічно адміністративне право є базовим для деяких інститутів кримінального права (наприклад, щодо застосування різноманітних примусових заходів); зв’язок між адміністративною і кримінальною галузями права виявляється у взаємодії між інститутами адміністративної та кримінальної відповідальності, які разом створюють, так би мовити, захисну оболонку для різних суспільних відносин.

 При цьому адміністративна відповідальність може розглядатись як профілактичний засіб щодо багатьох видів злочинних діянь, за які передбачено кримінальну відповідальність. Часто зовні однакові діяння залежно від ступеня їх суспільної небезпеки можуть бути підставами для як адміністративної, так і кримінальної відповідальності.

Існують деякі труднощі з виявленням взаємозв’язків між адміністративним правом і екологічним, податковим, митним, земельним правом. Зокрема предметом галузі екологічного права є суспільні екологічні відносини, що склалися з приводу використання природних ресурсів та охорони навколишнього середовища, податкового права – система фінансово-правових відносин, яка регулює податкові відносини державних органів і платників податків щодо встановлення, зміни та стягнення з платників податків частини їхніх доходів до відповідного бюджету.

Особливості зв’язків з цими галузями полягають у тому, що, по-перше, у них широко використовується властивий публічному праву імперативний метод правового регулювання, а по-друге – охоронна функція цих галузей реалізується переважно з допомогою інституту адміністративної відповідальності.

Більше того, в юридичній літературі митне право прямо розглядається як однин із напрямків первинного правового утворення – адміністративного права (підгалузь адміністративного права).

Без всякого сумніву, адміністративне право має тісний зв’язок з такою процесуальною галуззю юриспруденції, як «Адміністративний процес України», або в трактуванні інших учених – «Адміністративне судочинство». З одного боку, норми адміністративного права є матеріальною основою для адміністративного процесу, який здійснюється в процесі адміністративного судочинства з метою захисту у спеціальному судовому порядку прав, свобод і законних інтересів приватних осіб від неправомірних дій (рішень) суб’єктів владних повноважень.

 З другого боку, норми адміністративного процесу розвивають адміністративні процедури адміністративного права – наприклад, у процесі провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Отже, адміністративне право України є невід’ємною галуззю правової системи України, яке шляхом розвитку та уточнення конституційних норм стало основоположним для публічного права та робить провідний внесок у забезпечення публічних прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина, державного й публічного інтересу.