Лекція № 2. Адміністративно-правові норми і відносини. Принципи та джерела адміністративного права

КОНСПЕКТ ЛЕКЦІЇ

Лекція № 2. Адміністративно-правові норми і відносини. Принципи та джерела адміністративного права

ПЛАН ЛЕКЦІЇ

 (4 год)

1.Поняття, особливості та види адміністративно-правових норм.

Поняття адміністративно-правової норми.

Державні гарантії дії адміністративно-правових норм.

 Ознаки адміністративно-правових норм.

2.Структура адміністративно-правової норми.

Структура адміністративно-правової норми. Гіпотеза та її види. Диспозиція та її види. Особливості санкції адміністративно-правової норми.

Класифікація адміністративно-правових норм за: спрямованістю змісту, адресатами або суб’єктами, формою припису,  межею дії, юридичною силою.

 Реалізація норм адміністративного права. Види реалізації (виконання, використання, додержання, застосування).

 Вимоги до застосування норм адміністративного права (законність, обґрунтованість, доцільність). 

3.Поняття, основні риси та особливості адміністративно-правових відносин.

Поняття адміністративно-правових відносин. Публічне адміністрування – сфера виникнення адміністративних правовідносин. Відносини публічного управління.

Адміністративне право і адміністративні правовідносини. Влада і адміністративно-правові відносини. Суб’єкти та об’єкти адміністративно-правових відносин.

 Особливості (характерні риси) адміністративно-правових відносин. Види адміністративних правовідносин. Вертикальні і горизонтальні адміністративно-правові відносини.

4. Джерела адміністративного права.

Поняття та види джерел адміністративного права. 

Система джерел адміністративного права.  Значення джерел адміністративного права.

Національні джерела адміністративного права. Законодавчі акти (нормативно-правові акти) як джерела адміністративного права. Закони як джерела адміністративного права.  Конституція України як основа побудови системи джерел адміністративного права. Підзаконні нормативні акти (нормативно- правові) як джерела адміністративного права.

Міжнародні джерела адміністративного права. Міжнародні договори як джерела адміністративного права. Юридичні акти Європейського Союзу  як джерела адміністративного права  в контексті правотворчої діяльності.

 «М’яке право» у системі джерел  адміністративного права. Рішення судових органів у системі джерел  адміністративного права.

Практика Європейського суду з прав людини  як джерело адміністративного права.  Рішення Конституційного Суду України  в системі джерел адміністративного права. Рішення Верховного Суду в системі джерел  адміністративного права.

Неформалізовані квазіджерела  адміністративного права . Юридична сила формалізованих джерел  адміністративного права

5. Принципи адміністративного права.

1.Поняття, особливості та види адміністративно-правових норм

Адміністративно-правова норма — це обов’язкове правило поведінки, що встановлене або санкціоноване державою з метою регулювання суспільних відносин, що виникають, змінюються і припиняються у сфері публічного адміністрування (виконання адміністративних зобов’язань).

За їх допомогою формуються, охороняються і захищаються публічні правовідносини, зорганізується і забезпечується функціонування публічної адміністрації.

ü     Наприклад, порушення терміну проведення атестації робочих місць за умовами праці та порядку її проведення тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій (ст. 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення); транспортні засоби повинні відповідати вимогам безпеки, охорони праці та екології, державним стандартам, мати відповідний сертифікат (ст. 10 Закону України «Про транспорт»).

Особливості, характерні для адміністративно-правових норм.

· По-перше, ними забезпечується функціонування публічної адміністрації та закріплюються відносини з публічного адміністрування, а саме: публічного управління, адміністративного судочинства, надання адміністративних послуг, відповідальності за адміністративні проступки.

· По-друге, метод впливу адміністативно-правоаих норм  є імперативним, вольовим , державно-владним.

· По-третє, відносини, що регулюються цими нормами, прямо або опосередковано передбачають присутність виразника публічного інтересу.

· По-четверте, виконання приписів адміністративно-правової норми гарантується публічно-правовими засобами, які притаманні адміністративній владі, а саме: організаційними (видання норм, створення умов для їх введення в дію, матеріально-технічне забезпечення реалізації тощо); роз’яснювальними (доведення змісту норми до адресата, підкреслення її значущості та акцентування уваги на настанні негативних наслідків ігнорування тощо); стимулюючими (вжиття заохочувальних заходів до суб’єктів, що додержуються відповідних приписів); примусовими (притягнення до відповідальності, вжиття інших адміністративно-примусових заходів впливу).

· По-п’яте, кожна норма є органічною частиною адміністративно-правової галузі і поза її межами діяти не може.

ü     Так, норми що містяться у ст. 173 Кодексу України про адміністративні правопорушення, якими встановлюється відповідальність за дрібне хуліганство, діють тільки в системному зв’язку з нормами ст. 12 цього ж Кодексу, згідно з якими до адміністративної відповідальності притягуються особи по досягненні 16-річно- го віку до моменту вчинення правопорушення; статей 221 і 222, що визначають підвідомчість таких справ; ст. 254, що зобов’язує складати протокол про адміністративне правопорушення; ст. 255, що визначає осіб, які мають право складати протокол про таке правопорушення, та ін.

· По-шосте, вони спрямовані на реалізацію публічного інтересу щодо застосування заходів адміністративного примусу до фізичних та юридичних осіб, оскарження дій та рішень суб’єктів владних повноважень, забезпечення реалізації регулятивної та охоронної функцій адміністративного та інших галузей права фактично в усіх сферах суспільного життя (економіка, освіта, будівництво, охорона здоров’я, внутрішні справи тошо).

· По-сьоме, вони визначають засоби адміністративно-правового впливу (приписи, заборони та дозволи), що використовуються публічною адміністрацією для регулювання суспільних відносин.

Провідною соціальною метою норм адміністративного права є організація публічно-правових відносин відповідно до завдань державотворення. Поряд з нею є конкретні чи локальні цілі, зокрема такі:

-  інформаційні, досягненням яких забезпечується необхідний зв’язок між її адресатами. Норма ніби «говорить», що вимагається від учасників правовідносин і тим самим інформує їх про належну і можливу поведінку;

-  охоронно-захисні, досягненням яких забезпечується режим законності та дисципліни в публічному адмініструванні, збалансоване функціонування носіїв адміністративної влади, охорона і захист суспільних відносин від несанкціонованого втручання; заохочувальні, досягненням яких забезпечується творча активність учасників адміністративно-правових відносин, розвиток їхньої ініціативи та самостійності у розв’язанні поставлених перед ними завдань;

-  соціально-моральні, досягненням яких забезпечується формування у громадян, публічних службовців відповідної правосвідомості та ставлення до праці, громадського порядку, громадської безпеки, правил співіснування.

Як регулятори відносин адміністративно-правові норми забезпечують функціонування системи публічного адміністрування як у цілому, так і окремих ii ланок; визначають той чи інший варіант належної поведінки усіх осіб та організацій; забезпечують і підтримують режим законності та державної дисципліни у суспільних відносинах, що виникають у процесі публічного адміністрування.

Основними функціями адміністративно-правових норм є:

-  створення і забезпечення режиму законності в публічній сфері;

-  забезпечення ефективної діяльності публічної адміністрації;

-  забезпечення, охорона та захист законних прав, свобод та інтересів особи і громадянина;

-  виховання у суб’єктів суспільства поваги до права;

-  взаємодія з нормами інших галузей права;

-  взаємодія з неправовими соціальними нормами (норми моралі, норми звичаїв, релігійні норми, етичні норми тощо).

2. Структура адміністративно-правової норми

Структура адміністративно-правової норми — це її внутрішня будова, визначений порядок взаємозв’язку, взаємозумовленості та взаємозалежності частин норми. Як правило, вона традиційна і складається з гіпотези, диспозиції та санкції.

Разом з тим норми адміністративного права як третій елемент можуть містити заохочення або зовсім його не мати.

Ø     Гіпотеза - вказує на фактичні умови, за наявності яких слід керуватися цією нормою. Вона частіше за все в нормативних актах повністю не формулюється і присутня тільки в теоретичній конструкції правової норми.

 Гіпотеза може бути абсолютно визначеною (досягши 16 років, громадянин зобов’язаний одержати паспорт) або відносно визначеною, тобто містити елементи адміністративного розсуду (вказівки на можливість її застосування за розсудом правозастосовника).

Такі гіпотези, як правило, містять формулювання: «може бути», «з метою», «у разі необхідності», «у разі неможливості», «за доцільністю», «упевнихвипадках», «допускаються», «у випадках, прямо передбачених законами», «якщо є обов’язковим», «коли вичерпано» тощо.

ü     Яскравий приклад застосування таких формулювань містить ст. 260 Кодексу України про адміністративні правопорушення: «У випадках, прямо передбачених законами України, з метою припинення адміністративних правопорушень, коли вичерпано інші заходи впливу, встановлення особи, складення протоколу про адміністративне правопорушення у разі неможливості складення його на місці вчинення правопорушення, якщо складення протоколу є обов’язковим, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ та виконання постанов по справах про адміністративні правопорушення допускаються адміністративне затримання особи, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів».

Диспозиція — це сформульоване у вигляді приписів, заборон, дозволів правило поведінки.

ü     Наприклад, кожна особа має право звернутисядо адміністративного суду, суб’єк- ти звернення мають право на безоплатне отримання інформації про адміністративні послуги та порядок їх надання, суб’єкт надання адміністративних послуг може видавати організаційно-розпорядчі акти, громадське об’єднання для внесення змін до відомостей про склад керівних органів подає (надсилає) такі документи, суб’єкти авіаційної діяльності зобов’язані відшкодовувати громадянам шкоду, заподіяну їх здоров’ю та майну внаслідок авіаційної діяльності, членові екіпажу забороняється вживати алкоголь менш як за вісім годин до зазначеного часу виконання своїх службових обов’язків тощо.

У нормах адміністративної відповідальності диспозиція часто формулюється у вигляді вказівок або опису діяння, що тягне за собою накладення стягнення. 3 караності діяння випливає висновок, що воно забороняється.

ü     Наприклад, знищення протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень тягнуть за собою накладення штрафу, пошкодження водогосподарських споруд і пристроїв тягне за собою накладення штрафу, невиконання правил і норм у процесі створення нових штамів мікроорганізмів тягне за собою накладення штрафу, проїзд по посівах або насадженнях на гужовому транспорті тягне за собою накладення штрафу, перевищення водіями транспортних засобів встановлених обмежень швидкості руху тягне за собою накладення штрафу, підроблення знаків поштової оплати тягне за собою накладення штрафу, жорстоке поводження з тваринами, їх мордування або вчинення інших дій, що призвели до їх мучення, каліцтва чи загибелі, тягнуть за собою накладення штрафу тощо.

Санкція вказує на зміст реагування держави у разі порушення тих чи інших правил, передбачених нормою.

Слід зазначити, що не всі адміністративно-правові норми містять санкцію. Так, норми, що регулюють управлінську діяльність, розраховані на регламентацію відповідальності дисциплінарними засобами.

ü     Наприклад, Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу містить вимогу від відповідних осіб своєчасно подавати відомості про себе, що мають значення для проходження служби цивільного захисту (зміна місця проживання, здобуття освіти, притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності тощо). Її порушення тягне дисциплінарну відповідальність за Дисциплінарним статутом служби цивільного захисту. У ньому прямо зазначено, що дисциплінарним проступком є «приховування або недостовірне надання відомостей про себе, що мають значення для проходження служби (зміна місця проживання, притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності)». Дисциплінарними проступками за цим статутом є також втрата службового посвідчення, вживання алкогольних напоїв чи наркотичних засобів у службовий час, прибуття на службу в нетверезому стані чи стані наркотичного сп’яніння, невиконання індивідуальних планів роботи науковим, науково-педагогічним, педагогічним складом, ад’юнктами, докторантами тощо.

Адміністративно-правові норми можуть містити заохочення.

Заохочення як елемент правової норми — це публічне визнання заслуг юридичної або фізичної особи за виконання адміністративно-правових або громадських обов’язків. Такі заслуги формулюються (перелічуються), як правило, в диспозиції норми.

Підставою для заохочення є визначені нормою права дії (поведінка), що стимулюються відповідним суб’єктом. Частіш за все підставами для заохочення виступають: сумлінне виконання службових (трудових) зобов’язань; виконання громадянського обов’язку; ювілеї.

За своїм змістом заохочення може бути: моральним (грамота, подяка); матеріальним (премія, цінний подарунок); статусним (таким, що змінює правовий статус, наприклад, присвоєння звання «Заслужений юрист України»),

ü     Так, Положення про дисципліну працівників залізничного транспорту містить таку норму: «За зразкове виконання службових обов’язків та ініціативність у роботі для працівників залізничного транспорту встановлюються такі види заохочення: оголошення подяки; преміювання; нагородження цінним подарунком; нагородження почесною грамотою; присвоєння звання кращого працівника за фахом; нагородження нагрудним знаком; нагородження нагрудним значком “Почесному залізничнику”».

Класифікація адміністративно-правових норм

Найпоширенішими класифікаціями є такі:

За спрямованістю змісту норми поділяються на такі, що:

а) закріплюють порядок утворення відповідних суб’єктів;

б) визначають форми і методи публічного адміністрування;

в) регламентують публічну службу;

г) визначають способи і порядок забезпечення законності;

ґ) регулюють адміністрування окремими галузями;

д) встановлюють статуси суб’єктів адміністративного права.

За адресатами вони поділяються на такі, що адресовані:

 а) органам публічної адміністрації;

б) публічним службовцям;

 в) підприємствам, установам, організаціям;

г) громадянам та їх об’єднанням;

 ґ) іншим суб’єктам адміністративного права.

За формою припису поділяються на:

 а) зобов’язуючі;

 б) забороняючі;

 в) уповноважуючі;

 г) стимулюючі;

ґ) рекомендаційні.

За галузевою належністю поділяються на:

а) матеріальні;

б) процесуальні.

За межею дії:

а) такі, що діють у просторі;

б) такі, що діють у часі (темпоральні).

За ступенем загальності:

а) загальні;

б) галузеві;

в) міжгалузеві.

За повнотою викладених велінь:

а) визначені;

б) бланкетні (відсильні).

За юридичною силою:

а) викладені в законах;

б) указах;

 в) постановах;

 г) рішеннях;

 ґ) наказах тощо.

За належністю до складових предмета адміністративного права поділяються на:

а) норми публічного управління;

б) норми, що регулюють відповідальність суб’єктів владних повноважень (публічної адміністраціїза неправомірні діяння;

в) норми публічних або адміністративних послуг;

г) норми адміністративної відповідальності.

Реалізація норм адміністративного права

Чинні адміністративно-правові норми виконують свої функції тільки у разі, якщо вони реалізуються.

 Реалізація норм — це практичне використання правил поведінки, що містяться в них, з метою регулювання відносин адміністративних зобов’язань, тобто втілення у життя волевиявлення, що вони містять.

Види реалізації норм адміністративного права:

Виконання — це активна поведінка суб’єкта адміністративних правовідносин щодо виконання юридичних обов’язків.

До цього варіанта реалізації адміністративно-правових норм належать такі дії, як сплата податків, подання звітів, здійснення реєстрації, одержання паспорта тощо.

Використання — це активна поведінка суб’єкта адміністративних правовідносин щодо здійснення наданих йому юридичних прав (можливостей).

Діями щодо використання адміністративно-правових норм є: подання скарги, заява про відпустку, використання наданих державою пільг тощо.

Додержання — це пасивна поведінка суб’єкта адміністративних правовідносин, який не допускає порушень адміністративно-правових заборон.

Застосування — це діяльність публічної адміністрації з вирішення конкретних справ і видання індивідуальних юридичних актів, що ґрунтуються на вимогах матеріальних або процесуальних норм.

Застосування норм адміністративного права на відміну від інших форм реалізації має активний публічно-владний характер і здійснюється в установленому порядку.

Суть застосування адміністративно-правових норм проявляється в діяльності органів публічної влади, посадових осіб по відношенню до конкретного факту, який має юридичне значення, і підведенні його під певну адміністративну норму B результаті застосування норми адміністративного права виникають, змінюються або припиняються відповідні адміністративно-правові відносини. Такі зміни відбуваються в результаті дії суб’єкта, який застосовує норми права і який своїми діями хоче досягти мети, закладеної в нормі.

Основними вимогами до застосування норм адміністративного права є законність, обґрунтованість, доцільність. 

o          Законність — це не тільки право, а й обов’язок органів публічної адміністрації (їх посадових осіб) застосовувати адміністративно-правові норми. Незастосування норми у разі, якщо це приписується законом, означає порушення законності.

o          Вимога обґрунтованості зобов’язує суб’єкта правозастосування вирішувати справу після всебічної перевірки фактів. Сумнівні і неперевірені обставини не можна покладати в основу рішення у справі, їх не слід брати до уваги.

o          Доцільність. Суб’єкт застосування адміністративно-правової норми, з’ясувавши її зміст і розібравшись у фактичних обставинах справи, зобов’язаний прийняти найдоцільніше рішення.

Правозастосовна діяльність суб’єктів адміністративного права складається зі встановлення обставин справи, вибору норми права, яка регулює конкретні відносини, з’ясування її змісту та прийняття по справі конкретного рішення.

Прийняття рішення по справі і буде реалізацією адміністративної влади.

Дії уповноважених органів із застосування норм адміністративного права залежно від їх цілей можна розділити на кілька груп, які повинні містити:

а) дії, які спрямовані на юридичне забезпечення, задоволення тих чи інших потреб суспільства і людини зокрема;

б) дії з притягнення до відповідальності порушників адміністративно-правових норм.

3. Поняття, основні риси та особливості адміністративно-правових відносин

Адміністративні правовідносини - суспільні відносин, що виникають у сфері державного управління і врегульовані нормами адміністративного права.

Адміністративно-праві норми врегульовують відносини між:

1) публічною адміністрацією та фізичними особами (громадянами, іноземцями, особами без громадянства);

2) публічною адміністрацією та юридичними особами, які не мають владного статусу, та фізичними особами зі спеціальним невладним статусом (наприклад, фізичних осіб-підприємців);

3) між вищими та нижчими органами й посадовими особами публічної адміністрації.

Ознаки (риси) адміністративних правовідносин:

а) обов’язковою стороною є державний орган або його посадова особа;

б) права й обов’язки сторін цих відносин пов’язані з діяльністю органів державного управління;

в) як правило, відносини будуються за принципом «влада-підпорядкування»;

г) у випадку порушення адміністративно-правової норми відповідальність наступає перед державою;

д) виникають за ініціативи будь-якої сторони і, при цьому, згода іншої сторони не потрібна;

ж) спори, які виникають між сторонами, у більшості випадків розглядаються в адміністративному порядку тощо.

З) адміністративно-правові відносини є переважно виконавчо-розпорядчими: у вузькому розумінні суб’єкти публічного управління наділені владною компетенцією, а об’єкти зобов’язані виконувати їх законні вимоги; поряд із цим за широкого підходу сторони адміністративно-правових відносин завжди мають суб’єктивні права та юридичні обов’язки, які взаємопов’язані між собою: кожному суб’єктивному праву однієї сторони відповідає юридичний обов’язок іншої, і навпаки;

Структура адміністративно-правових відносин характеризується взаємопов’язаністю всіх її складових компонентів, якими є суб’єкти, об’єкти, зміст правовідносин та юридичні факти.

Структуру адміністративно-правових відносин становлять:

1)                      Об’єктом адміністративно-правових відносин є те матеріальне або нематеріальне благо, на використання чи охорону якого спрямовано суб’єктивні права та юридичні обов’язки учасників адміністративно-правових відносин (дія, поведінка людей, матеріальні предмети, речі).

Об’єкти поділяються на:

– нематеріальні особисті блага людини – життя і здоров’я,честь і гідність, недоторканність, безпеку, свободу пересування та ін.;

– матеріальні – предмети матеріального світу, створені природою чи людиною (наприклад, національні заповідники, державні або такі, що мають стратегічне значення, підприємства) тощо.

– дії суб’єктів адміністративно-правих відносин, коли суб’єкт чи об’єкт публічного управління має право вимагати від зобов’язаної сторони виконання певних дій (наприклад, наряд міліції патрульної служби має право перевіряти у громадян за підозри у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію, а громадянин має право вимагати від чергового ОВС зареєструвати заяву про скоєне правопорушення.

2)                      Суб’єкти правовідносин – це учасники адміністративно- правових відносин, які мають суб’єктивні права та юридичні обов’язки й наділені специфічними юридичними властивостями (індивідуальні суб’єкти: громадяни, іноземці, особи без громадянства, біженці; колективні суб’єкти: державні органи, підприємства, установи, організації, громадські організації, релігійні організації, політичні партії тощо);

3)                      Зміст адміністративно-правових відносин – це сукупність суб’єктивних публічних прав (публічних правоможностей) та юридичних обов’язків суб’єктів адміністративного права, коли кожному суб’єктивному праву одного суб’єкта адміністративно-правових відносин відповідає (кореспондується) юридичний обов’язок іншого суб’єкта, і навпаки.

Слід мати на увазі, що адміністративні правовідносини є досить різноманітними й багатоаспектними і їх можна класифікувати на види за:

—-функціями: регулятивні та правоохоронні;

—кількісним складом учасників: двосторонні й багатосторонні;

—складом учасників:

o          адміністративні правовідносини органів виконавчої влади загальної компетенції (КМУ, рада міністрів АРК);

o          адміністративні правовідносини органів виконавчої влади галузевої компетенції стосовно суб’єктів управління, які знаходяться у їх віданні;

o          адміністративно-правові відносини органів виконавчої влади міжгалузевої компетенції надвідомчого характеру щодо вирішення спеціальних питань, здійснення контрольно-наглядових повноважень;

o          адміністративно-правові відносини внутрішньоорганізаційного характеру конкретного державного органу і підприємств, установ і організацій, безпосередньо підпорядкованих йому;

—сферою виникнення:

ü     відносини у сфері виконавчої влади;

ü     відносини у сфері недержавного управління;

—характером зв’язків сторін: вертикальні та горизонтальні.

Важливо усвідомити, що адміністративні правовідносини не можуть існувати без юридичних фактів, тобто обставин, з якими пов’язуються їх виникнення, зміна та припинення адміністративних правовідносин.

Юридичні факти є досить різноманітними і класифікуються на види за:

— наслідками, що наступили: правоутворюючі, правозмінюючі, правоприпиняючі;

—наявністю або відсутністю зв’язку юридичного факту з волею суб’єкта: дії, події.

У свою чергу, дії можуть бути правомірними та неправомірними

Правомірні дії поділяються на юридичні акти та юридичні вчинки.

Юридичні акти мають індивідуальний характер і породжують конкретні адміністративно-правові відносини (наприклад, за розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2010 р. № 933 громадянин Д. був призначений головою Укравтодору).

Юридичні вчинки – це дії, що безпосередньо не переслідують юридичної мети, але все одно породжують адміністративно-правові наслідки (наприклад, закінчення будівництва автомагістралі породжує адміністративно-правові відносини щодо введення її в експлуатацію).

Неправомірні дії – це правопорушення, проступки, що тягнуть за собою застосування заходів примусового впливу. До неправомірних дій належать правопорушення, зокрема адміністративні та дисциплінарні, за які настає відповідальність.

Вчинення правопорушення тягне за собою виникнення певного кола правовідносин, пов’язаних із застосуванням норм матеріального та процесуального права.

Бездіяльність – це пасивна поведінка, що не має зовнішнього вираження, але теж

може бути як правомірною (дотримання заборон), так і неправомірною (невиконання обов’язку).

Адміністративно-правові відносини в широкому розумінні – це форма соціальної взаємодії публічної адміністрації та об’єктів публічного управління, що виникає на підставі адміністративно-правих норм з метою забезпечення прав та свобод людини і громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства і держави, учасники якої мають суб’єктивні права і несуть юридичні обов’язки.

4. Джерела адміністративного права

ü  Джерела адміністративного права — це зовнішні форми відображення адміністративно-правових норм, закріплені в Конституції України, законодавчих актах, урядових постановах, рішеннях державних адміністрацій та інших нормативних актах державних органів, який засвідчує їхню державну загальнообов’язковість(засоби, форми вираження й закріплення публічної волі).

У межах правової системи джерела адміністративного права, розташовані за принципом їх ієрархічної підпорядкованості, утворюють цілісну систему. Її вертикальна структура будується таким чином, що розпорядження одних джерел права видаються на основі вищих джерел.

Нормативно-правовий акт – це письмовий документ компетентного суб’єкта владних повноважень, який містить формально обов’язкове правило поведінки загального характеру. Нормативно-правові акти видаються суб’єктами владних повноважень лише в певній формі й суворо в межах своєї компетенції. Юридична цінність нормативно-правового акта визначається місцем у системі органів держави того органу, який його видав. Вищими за юридичною силою є Конституція України та інші закони України.

Індивідуальний акт – це акт, що вміщує конкретний державно- владний припис, прийнятий компетентним публічним органом у результаті вирішення індивідуальної юридичної справи.

За юридичною силою нормативно-правові акти поділяються на закони та підзаконні акти.

Закон – це нормативно-правовий акт, що прийнятий в результаті Всеукраїнського референдуму або Верховною Радою України та регулює найважливіші суспільні відносини, виражає волю й інтереси Українського народу, має найвищу юридичну силу щодо інших актів.

За спрямованістю норм адміністративного права закони поділяються на: матеріальні (наприклад, Закон України від 21 травня 1997 р. № 280 «Про місцеве самоврядування в Україні») та процесуальні (КАСУ).

Підзаконні нормативно-правові акти – це вторинні акти, які видаються суб’єктами публічної адміністрації (у ході розпорядчої діяльності) на підставі певного Закону, відповідно до Закону і для його виконання, з метою забезпечення ефективного та своєчасного виконання виконавчих функцій.

Крім того до джерел адміністративного права належать міжнародні договори та деякі інші специфічні нормативно- правові акти.

Міжнародний договір України укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб’єктом міжнародного права, регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов’язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо).

Специфічні адміністративно-правові акти:

– акти прямого волевиявлення населення територіальних громад (місцеві референдуми);

– акти Конституційного Суду України, якщо через них втрачають чинність певні нормативно-правові акти;

– деякі рішення громадських об’єднань (акти делегованої або санкціонованої державою правотворчості таких об’єднань);

– рішення адміністративних судів, які визнають нечинними в цілому чи в окремих частинах нормативні акти публічної адміністрації.

Систематизація адміністративного законодавства – це діяльність різноманітних суб’єктів адміністративного права з метою приведення нормативно-правових актів у єдину упорядковану систему.

Адміністративно-правові норми знайшли своє безпосереднє відбиття в Кодексі України про адміністративні правопорушення; Кодексі адміністративного судочинства, частково в Митному, Податковому, Лісовому, Водному, Земельному кодексах, Кодексі України про надра та ін.

Система джерел адміністративного права

Система джерел адміністративного права

До джерел адміністративного права відносять:

1) національні джерела адміністративного права – Конституцію, інші закони України та підзаконні нормативно-правові акти;

2) міжнародні джерела адміністративного права – міжнародні договори; акти органів міжнародних організацій;

3) неформалізовані джерела адміністративного права – норми природного права – загальні принципи права; звичаї та традиції; норми моралі;

4) судові рішення (судові прецеденти) – рішення Конституційного суду України та Верховного Суду України, Європейського Суду з прав людини, інших міжнародних судових установ.

Для більш точного визначення змісту, функціонального призна­чення і ролі кожного з джерел адміністративного права здійсню­ється їх поділ на певні групи та види.

У межах правової системи джерела адміністративного права, розташовані за принципом їх ієрархічної підпорядкованості, утворюють цілісну систему.

У континентальних країнах Європи, зокрема в Україні, основним видом джерел адміністративного права є нормативно-правові акти – закони, укази, постанови, накази та ін.

Значення джерел адміністративного права полягає в тому, що вони:

– є засобом зовнішнього оформлення адміністративно-право­вих норм;

– засвідчують загальнообов’язковість норм адміністративного права;

– є засобами і формою вираження й закріплення публічної волі народу України через делегування її парламентаріям та суб’єктам публічної адміністрації.

Національні джерела адміністративного права

На відміну від норм, наприклад кримінального права, об’єд­нати всі національні джерела адміністративного права в одному чи навіть декількох комплексних (кодифікованих) кодексах чи зако­нах неможливо з об’єктивних причин.

Адміністративне право регулює широке коло суспільних відно­син. Його норми містяться в численних актах різної юридичної сили. Крім того нормотворчість в управлінській сфері характе­ризується високим рівнем динамічності, частим виникненням нових норм, що ускладнює зміст і структуру правового матері­алу. Законодавчі акти постійно доповнюються та уточняються, а нормативний матеріал потребує систематизації.

Адміністративно-правові норми безпосередньо фіксуються в десятках законів, наприклад «Про надання адміністративних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», у декількох кодексах (КУпАП, КАСУ, Митному, Податковому, Лісовому, Водному, Земельному) та кількох тисячах підзаконних нормативно-правових актах.

Нормативно-правові акти  як джерела адміністративного права

Основним видом джерел адміністративного права є нормативно- правовий акт.

Нормативно-правовий акт (законодавчий акт) – це письмо­вий документ компетентного суб’єкта владних повноважень, який містить формально обов’язкове правило поведінки загального характеру.

Нормативно-правові акти видаються суб’єктами владних повно­важень лише в певній формі й суворо в межах своєї компетенції. Юридична цінність нормативно-правового акта визначається місцем у системі органів держави того органу, який його видав. Вищими за юридичною силою є Конституція України та інші закони України.

Нормативно-правовий акт слід відрізняти від індивідуального (адміністративного акта), що є завершальним етапом правозасто­сування.

Індивідуальний (адміністративний) акт – це акт, що вміщує конкретний державний владний припис, прийнятий компетент­ним публічним органом у результаті вирішення індивідуальної юридичної справи.

За юридичною силою національні нормативно-правові акти (законодавчі акти) як джерела адміністративного права поділя­ються на закони (Конституцію та інші закони України) та підза­конні акти. При цьому треба розуміти, що в юридичній літературі категорії «законодавство» і «нормативно-правовий акт» розумі­ються як тотожні.

Закони як джерела адміністративного права

Закон – це нормативно-правовий акт, що ухвалений Верховною Радою України, регулює найважливіші суспільні відносини, вира­жає волю й інтереси Українського народу, має найвищу юридичну силу щодо інших актів, є загальнообов’язковим та охороняється від порушення всіма засобами держави.

Закони мають вищу юридичну силу щодо інших нормативно-пра­вових актів, що передбачає такі положення:

– ніхто, крім Верховної Ради України, не може їх ухвалювати, змінювати чи скасовувати;

– вони регулюють найважливіші суспільні відносини, що бага­торазово повторюються;

– усі інші нормативно-правові акти мають видаватися на основі законів і щодо їх виконання;

– у разі виникнення колізій між нормами Закону й підзакон­ного нормативно-правового акта діють норми закону;

– тільки Верховна Рада України може підтвердити або змінити Закон у разі повернення його Президентом України за відкладного вето.

Закони як національні джерела адміністративного права класи­фікуються.

1. За ієрархічним статусом:

– Конституція України (Основний Закон) та конституційні закони, які становлять основу розвитку правової системи;

– органічні закони, що конкретизують найважливіші поло­ження Конституції України або випливають з її змісту (наприклад, Закон України «Про Кабінет Міністрів України»);

– звичайні закони – з інших важливих питань суспільного життя (наприклад, Закон України від 9.04.1999 р. № 586-ХІV «Про місцеві державні адміністрації»);

– надзвичайні закони, що ухвалюються з окремих питань, передбачених Конституцією та законами України в надзвичайних ситуаціях1.

2. За спрямованістю норм адміністративного права закони поді­ляються на: матеріальні (наприклад, Закон України від 21.05.1997 р. № 280 «Про місцеве самоврядування в Україні») та процесуальні (КАСУ).

При цьому особливістю нормативно-правових актів у галузі адміністративного права є те, що в багатьох законах України поєд­нуються як матеріальні, так і процесуальні адміністративно-пра­вові норми (найбільш слушний приклад – КУпАП).

Конституція України як основа побудови системи джерел адміністративного права

У системі джерел адміністративного права вихідну роль віді­грає Конституція України, що є Основним Законом Української держави. У ній визначаються права, свободи, які має забезпечити громадянам публічна адміністрація, її система, найважливіші положення щодо організації її діяльності. Конституційно-правові акти встановлюють правовий статус громадян, закріплюють їх участь у громадських об’єднаннях, в управлінні державними та громадськими справами, обов’язки і відповідальність посадових осіб, найважливіші способи зміцнення законності та дисципліни в публічному управлінні.

Проте роль Конституції України як першоджерела права не зводиться до прямого регулювання адміністративно-правових відно­син. Конституційні норми передбачають видання окремих зако­нів – джерел адміністративного права. Крім того багато положень конкретизується в різних підзаконних нормативно-правих актах.

Отже, Конституція України, є джерелом адміністративного права, її норми мають пряму дію, одночасно є основою побудови системи інших джерел адміністративного права щодо форму­вання, розвитку та уточнення спеціальних принципів, функцій, форм і методів адміністративної діяльності й адміністративних процедур забезпечення публічних прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина публічною адміністрацією, державного та загалом публічного інтересу суспільства.

Підзаконні нормативні акти (нормативно- правові) як джерела адміністративного права

Підзаконні нормативно-правові акти видаються на підставі Закону, відповідно до Закону і для його виконання. У теорії адмі­ністративного права існують два підходи до місця і ролі підзакон­них нормативно-правових актів у системі адміністративного зако­нодавства.

За першим підходом учені вважають, що публічна адміністра­ція не має приймати підзаконні нормативно-правові акти, а має зосередити свої зусилля виключно на виконавчій діяльності щодо виконання законів і видання індивідуальних адміністративних актів персоніфікованого характеру. Незважаючи на теоретичну правильність зазначеного, досягти такого ідеального стану речей ще не вдавалось у жодній країні світу. Потреба забезпечення ефек­тивного і своєчасного виконання виконавчих функцій, усунення прогалин у законах об’єктивно спонукає публічну владу до розпо­рядчої діяльності.

Тим самим відповідно до другого підходу вчені вважають, що публічна адміністрація може приймати підзаконні норматив­  но-правові акти. Але й вони погоджуються з тим, що обсяг такого регулювання в стабільній демократичній правовій державі має постійно зменшуватись. А поки вітчизняне суспільство не дося­гло такого стану, адміністративно-правове регулювання в Україні здійснюється на основі як законів, так і численних підзаконних нормативно-правових актів.

Поділ підзаконних нормативно-правових актів на види здійснюється за відповідними критеріями.

За суб’єктами видання:

– постанови Кабінету Міністрів України;

– укази Президента України;

– розпорядження голів обласних, районних державних адміні­страцій нормативного характеру;

– рішення, нормативні ухвали місцевих рад народних депутатів;

– рішення виконавчих комітетів місцевих рад народних депу­татів;

– інструкції, накази (нормативно-правові) керівників мініс­терств, державних комітетів і відомств загального характеру;

– накази (нормативно-правові) керівників відділів і управлінь місцевих державних адміністрацій та виконавчих комітетів місце­вих рад народних депутатів нормативного характеру;

– накази (нормативно-правові), інструкції адміністрацій підприємств, установ, організацій.

За юридичною силою:

– загальні (наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України від 28.02.2018 р. № 151 «Про затвердження Технічного регламенту безпечності іграшок»);

– відомчі (наприклад, Наказ Міністерства фінансів України від 29.09.2011 № 1217 «Про затвердження Кодексу етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту»);

– місцеві (наприклад, Рішення Київської міської ради від 15 березня 2002 р. №313/1747 «Про затвердження Порядку набуття права на землю юридичними особами та громадянами в м. Києві»);

– локальні.

 Отже, підзаконні нормативно-правові акти – це вторинні акти, які видаються суб’єктами публічної адміністрації (у ході розпоряд­чої діяльності) на підставі певного Закону, відповідно до Закону і для його виконання, з метою забезпечення ефективного та своєчасного виконання виконавчих функцій.

Міжнародні джерела адміністративного права

Міжнародні договори як джерела адміністративного права

Відповідно до ст. 3 Закону України від 29 червня 2004 р. «Про міжнародні договори України»1 міжнародні договори уклада­ються Президентом України або за його дорученням – від імені України; Кабінетом Міністрів України або за його дорученням – від імені уряду України; міністерствами та іншими централь­ними органами виконавчої влади, державними органами – від імені міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних органів.

В Україні нині діють чимало міжнародних договорів, норми яких мають застосовуватися під час регулювання адміністративно- правових відносин.

ü Наприклад:

– Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 р.2;

– Європейська конвенція про видання правопорушників від 13 грудня 1957 р.3;

– Рамкова конвенція Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату від 9 травня 1992 р.4.

Юридичні акти Європейського Союзу  як джерела адміністративного права  в контексті правотворчої діяльності

Відповідно до положень Угоди про партнерство і співробітни­цтво між Україною і європейськими співтовариствами та їх держа­вами-членами від 14 червня 1994 р. і Закону України від 18 березня 2004 р. «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» джерелами адмі­ністративного права України є юридичні акти Європейського Союзу1.

Відповідно до них Україна взяла на себе зобов’язання привести власні закони та інші нормативні акти відповідно до законодав­ства Європейського Союзу. Наприклад:

– Директива Ради 85/337/ЄЕС від 27 червня 1985 р. (зі змінами, внесеними Директивою 97/11/ЄС від 3 березня 1997 р.) щодо оцінки впливу деяких державних і приватних проектів на навко­лишнє середовище;

– Директива Ради 92/104/ЄЕС щодо охорони праці на підзем­них і відкритих гірничодобувних підприємствах.

Правотворча та правозастосовна діяльність, яку здійснюють у сферах, що становлять предмет правового регулювання адміні­стративного права, ґрунтується на вимогах і положеннях правових актів ЄС. Право ЄС має два рівні – первинне (ієрархічно вище) та вторинне (похідне).

До первинних джерел права ЄС належать:

1) установчі договори:

– Конвенція про деякі інститути, спільні для європейських співтовариств (1957);

– Акт Ради про прямі вибори до Європейського Парламенту (1976);

– Єдиний Європейський Акт (1986);

– Маастрихтська угода про Європейський Союз (1992) з його протоколами і деклараціями;

– Амстердамська угода про Європейський Союз з його прото­колами і деклараціями (1997);

– Ніццька угода 2001 р.;

2) угода про заснування Конституції Європи від 29 жовтня 2004 р.;

3) конвенції між державами-членами.

До вторинних джерел права належать правові акти інститу­цій Співтовариства:

1) регламенти – нормативно-правові акти загального харак­теру. Вони є обов’язковими у всіх своїх елементах для всіх суб’єк­тів права ЄС і є актами прямої дії, тобто підлягають застосуванню владою і судовими органами усіх держав-членів незалежно від того, чи виступала певна держава за їх ухвалення. Усі регламенти підля­гають обов’язковій публікації в офіційному органі Європейського Союзу – Journal offіcіal – і набирають чинності, якщо інше не вста­новлено в самому акті, на 20-й день після опублікування.

ü  Наприклад:

– Регламент (ЄС) № 853/2004 Європейського Парламенту і Ради від 29 квітня 2004 р., що встановлює спеціальні гігієнічні правила для харчових продуктів тваринного походження;

– Регламент Комісії (Євроатом) № 944/89 від 12 квітня 1989 р., яким установлюються максимально допустимі рівні радіоактив­ного зараження другорядних продуктів харчування після ядерної аварії чи будь-якого іншого випадку радіологічного надзвичайного стану;

2) директиви, головна відмінність яких від регламенту полягає в тому, що в директиві зазвичай вказуються мета й результати, які мають бути досягнуті, однак національній владі надається право самій визначати, в якій формі чи за допомогою яких процедур і механізмів ця мета може бути досягнута.

ü  Наприклад:

– Директива Ради 92/50/ЄЕС від 18 червня 1992 р., що коорди­нує розміщення державних замовлень у сфері послуг;

– Директива Ради 93/36/ЄЕС від 14 червня 1993 р. щодо проце­дур координування укладання державних контрактів на поста­чання товарів;

– Директива Ради від 21 грудня 1989 р. про координацію зако­нів, підзаконних актів та адміністративних положень про засто­ сування процедур перевірки надання контрактів на державні поставки та виконання державних робіт (89/665/ЄЕС);

3) рішення Ради або ЄК, відмітна риса яких полягає в тому, що це акти індивідуального, а не загального характеру. Будучи обов’язко­вими для своїх адресатів, вони здебільшого стосуються спеціаль­них, вузьких, часто технічних питань і обов’язкові тільки для тих суб’єктів, яким вони адресовані. До того ж адресатом не обов’яз­ково має бути держава – це можуть бути певні категорії юридич­них осіб або навіть окремі юридичні особи. За загальним прави­лом, рішення нотифікуються (повідомляються) тим суб’єктам, яких вони безпосередньо стосуються і які постають як виконавці відпо­відних розпоряджень.

Такими правовими актами є:

– Рішення Комісії від 22 грудня 1972 р. про вирівнювання цін для продажу вугілля на спільному ринку (ОВ L 297, 30/12/1972, С. 0045-0047);

– Рішення Комісії від 26 травня 1987 р. про заснування Дорадчого комітету з контрактів на виконання державних робіт (71/306/ЄЕС) (ОВ L 185, 16.8.1971, С. 15).

Окрім того є багато інших документів, схвалюваних інституціями Співтовариства, – наприклад, меморандуми, повідомлення, обго­ворення, програми, керівні вказівки. Ці недоговірні акти описують різноманітні заходи та процеси, які відбуваються у Співтоваристві. Однак вони можуть мати обов’язкову юридичну силу, якщо, незва­жаючи на свою назву, вони відповідають критеріям, передбаче­ним договором для обов’язкових правових актів, а тому теж будуть визнані джерелами адміністративного права.

«М’яке право» у системі джерел  адміністративного права

Україна, беручи активну участь у міжнародній та європей­ській співпраці, будучи членом Організації Об’єднаних Націй, Ради Європи, а також з огляду на євроінтеграційні наміри має врахо­вувати також юридичні акти «м’якого права» – інституційні, рекомендаційні норми, які містяться у відповідних джерелах – у документах міжнародних міжурядових організацій.

 Такі норми виконують важливу допоміжну роль у становленні або визначенні правничої думки, підготовці й розробленні договірних міжнарод­но-правових норм, а також внутрішньодержавних юридичних актів. Вони мають відповідну юридичну силу, незважаючи на свій рекомендаційний (необов’язковий) характер1.

Визначальною у формуванні норм «м’якого права» є діяльність ООН, що ухвалила чимало документів рекомендаційного харак­теру.

До найбільш визначальних джерел «м’якого права», створе­них ООН, належать:

– Загальна декларація прав людини (1948 р.);

– Загальна декларація про геном людини та права людини (1997 р.);

– Декларація про клонування людини (2005 р.);

– Декларація прав корінних народів (2007 р.).

На рівні Ради Європи до актів «м’якого права» належать реко­мендації Парламентської асамблеї Ради Європи, що є дорадчим органом при Комітеті міністрів та відповідно до ст. 22 Статуту Ради Європи обговорює відповідні питання в межах своєї компе­тенції та передає висновки Комітету міністрів у формі рекоменда­цій. Парламентська асамблея ухвалює документи, які визначають основні, загальні напрямки діяльності Комітету міністрів, націо­нальних урядів, парламентів і політичних партій; розробляє різно­манітні міжнародні договори – європейські конвенції, які спри­яють формуванню основи європейської нормативно-правової системи.

Також до актів «м’якого права» у системі права Ради Європи належать стандарти Ради Європи з прав людини, що містять норми права, зафіксовані в Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод, Європейській соціальній хартії, Європейській хартії місцевого самоврядування та інших конвен­ ціях та актах Ради Європи.

До суб’єктів видання актів «м’якого права» належить Організація з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), яка має своїм завданням забезпечення безпеки у світі, урегулювання кризових ситуацій, ліквідацію наслідків конфліктів. Вирішення цих завдань супроводжується ухваленням відповідних рішень, які, не маючи юридично обов’язкового характеру для країн-чле­нів, мають однак важливе політичне значення. Положення рішень ОБСЄ можуть надалі розвиватися на рівні національного законо­давства.

ü  Наприклад:

– Декларація щодо агресивного націоналізму (1993 р.);

– Единбурзька декларація (2004 р.);

– Астанінська пам’ятна декларація: назустріч спільноті безпеки (2010 р.).

Рішення судових органів у системі джерел  адміністративного права

Суди та судді здійснюють застосування права. Проте прога­лини у праві, суперечливість окремих положень юридичних актів ускладнює здійснення правосуддя. З огляду на це виникає потреба розроблення суддями окремих принципів (положень), спрямова­них на виправлення недоліків, виявляються в чинних норматив­них актах. Подібні принципи (положення) можуть застосовуватися іншими судами (суддями) під час вирішення аналогічних справ. Важливими вони є також і для публічної адміністрації, оскільки в їх змісті фіксуються необхідні для функціонування останньої роз’яс­нення (рекомендації).

Верховна Рада України, виходячи з власних уявлень про мету та завдання юридичного регулювання відповідних суспільних відно­син, уповноважена створювати нові юридичні акти. Можливості суду (судді) у цій сфері обмежені рамками чинних юридичних актів. Тобто суд (суддя) своїм рішенням може лише конкретизувати або доповнити юридичні акти.

Практика Європейського суду з прав людини  як джерело адміністративного права

У положеннях ст. 17 Закону 102 України від 23 лютого 2006 р. «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» зазначено, що суди застосовують у розгляді справ Конвенцію та практику Європейського Суду як джерела адмі­ністративного права2.

Наведена норма законодавства є рівною мірою обов’язковою та важливою як для суду (судді), так і для інших учасників правовідно­син – громадян, суб’єктів публічної адміністрації тощо. Тобто кожен

із названих суб’єктів, у разі якщо стикається з потребою правоза­стосування, має орієнтуватися у своїх рішеннях та діях на прак­тику Європейського суду з прав людини. Інакше кажучи, названі особи мають керуватися рішеннями Європейського суду з прав людини нарівні з національними юридичними актами. У тому разі якщо рішенням Європейського суду з прав людини певний норма­тивний акт повністю або частково визнано неправовим, останній відповідно повністю або частково не застосовується на території України. Рішення Європейського суду з прав людини, як і рішення Конституційного Суду України можуть змінювати норми націо­нального права взагалі та норми адміністративного права зокрема.

Рішення Конституційного Суду України  в системі джерел адміністративного права

Результат діяльності Конституційного Суду України – висно­вки та рішення, в яких тлумачаться норми Конституції та законів України, а також визнаються неконституційними (скасовуються) положення відповідних юридичних актів, рішення та висновки Конституційного Суду України – є обов’язковими до виконання.

Відповідно до ст. 13 Закону України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України» цей орган ухвалює рішення та надає висновки у справах про:

– конституційність законів та інших актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

– відповідність Конституції України чинним міжнародним угодам України або тим міжнародним угодам, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість;

– дотримання конституційної процедури розслідування й розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту в межах, визначених ст. 111 та ст. 151 Конституції України;

– офіційне тлумачення Конституції та законів України;

– відповідність проекту Закону про внесення змін до Конституції України вимогам ст.ст. 157 і 158 Конституції України;

– порушення Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції України або законів України.

Висновками та рішеннями Конституційного Суду України вносяться зміни в національне право взагалі та адміністративне право зокрема, що й дозволяє відносити їх до джерел цієї галузі права. До рішень Конституційного Суду України, що створю­ють юридичну основу функціонування публічної адміністрації, а також регулюють її взаємовідносини з приватними особами, належать:

– Рішення Конституційного Суду України від 10 червня 2010 р. № 15-рп/2010 у справі за конституційним зверненням громадянки Власової Ганни Іванівни щодо офіційного тлумачення положення пункту 5 статті 5 Закону України «Про приватизацію державного житлового фонду» (справа про безоплатну привати­зацію житла);

– Рішення Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 р. №4-рп/2001 у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне спові­щення органів виконавчої влади чи органів місцевого самовря­дування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій (справа про завчасне сповіщення про мирні зібрання).

Рішення Верховного Суду в системі джерел  адміністративного права

Верховний Суд України є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції, що зумовлює наявність у нього повно­важень на ухвалення рішень нормативного характеру. При виборі правової норми, що має застосовуватися до спірних правовідносин, суд зобов’язаний ураховувати висновки Верховного Суду України, викладені в рішеннях, ухвалених за результатами розгляду заяв про перегляд судового рішення.

Нормативний характер рішень Верховного Суду України підтвер­джений ст. 244-2 КАС України – рішення Верховного Суду України, ухвалене за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов’язковим для всіх суб’єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності норма­тивний акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України. Отже, суб’єкти адміністративного права мають органі­зовувати свою діяльність з огляду на положення рішень Верховного Суду України.

Неформалізовані квазіджерела  адміністративного права

Разом із джерелами адміністративного права, які мають форму документа, тобто є формалізованими, виокремлюють і неформа­лізовані джерела (квазіджерела), в яких також можуть місти­тися норми адміністративного права.

Так, у Рішенні Конституційного Суду України від 2 листо­пада 2004 р. № 15-рп/2004 у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м’якого покарання) наголошується, що «верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема в закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним із проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легі­тимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культур­ним рівнем суспільства. Усі ці елементи права об’єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України».

Нині про норми моралі, традиції та звичаї як джерела права згадується переважно в галузях приватного права. Так, у ст. 7 Цивільного кодексу України1 встановлюється, що цивільні відно­сини можуть регулюватися звичаєм, зокрема звичаєм ділового обігу.

Звичай – це правило поведінки, яке не встановлене актами цивільного законодавства, проте є усталеним у певній сфері цивіль­них відносин.

Норми адміністративного права можуть міститися у неформалі­зованих джерелах. За сучасного стану нормативного регулювання діяльності публічної адміністрації для неформалізованих джерел адміністративного права залишається доволі небагато місця, проте це не виключає можливості їх існування.

Для визнання норм моралі, традицій та звичаїв джерелами адміністративного права необхідними є такі передумови:

– об’єктивний елемент – їх тривала та загальна практика засто­сування;

– суб’єктивний елемент – загальна переконаність у тому, що їх застосування є правомірним;

– змістовна визначеність – можливість їх формулювання у вигляді юридичної норми.

До переліку неформалізованих джерел адміністративного права належить правова доктрина – система основоположних погля­дів правознавців, що визначають стратегічні перспективи право­вого розвитку держави, науково обґрунтовують важливі проблеми права з метою більш ефективного їх вирішення, безпосередньо орієнтують на практичну дію та можуть поставати як регулятор суспільних відносин.

Визнання правової доктрини джерелом адміністративного права стало об’єктивною потребою, зокрема після набуття чинно­сті КАС України, який містив чималу кількість абсолютно нових для вітчизняних правозастосовників категорій (адміністративна угода, суб’єкт владних повноважень, публічна служба тощо), які однак потрібно було покладати в основу відповідних судових та/ або адміністративних рішень. За відсутності законодавчого тлума­чення змісту названих понять суб’єкти правозастосування кори­стувалися правовою доктриною.

Правова доктрина як джерело адміністративного права може застосовуватися у таких ситуаціях:

– існування прогалин у позитивному праві, оскільки саме правові ідеї є фундаментом права, його основою і мають велике значення для процесу тлумачення права;

– розроблення проектів нормативних актів та їх ухвалення (затвердження);

– ухвалення рішень Конституційним Судом України;

– обґрунтування судового та/або адміністративного рішення (вживаючи формулювання «відповідно до панівної в науковій літе­ратурі думки»).

Юридична сила формалізованих джерел  адміністративного права

Джерела (норми) адміністративного права, зафіксовані у форма­лізованому джерелі, перебувають між собою в певній супідрядно­сті, що зумовлюється їх юридичною силою. Рівень юридичної сили джерела (норми) адміністративного права залежить насамперед від правового статусу суб’єкта його видання.

Джерела адміністративного права утворюють «ієрархічну піра­міду», що має такий вигляд:

Державний рівень: • Конституція України; • міжнародні договори України; • закони України; • акти Президента України; • акти Кабінету Міністрів України; • акти центральних органів виконавчої влади; • акти інших загальнодержав­них органів влади; • акти органів Автономної Республіки Крим; • акти місцевих органів вико­навчої влади; • акти інших юридичних осіб публічного права.

Місцевий (муніципальний) рівень: • акти органів місцевого само­врядування; • акти інших юридичних осіб публічного права, які діють на місцевому (муніципальному) рівні.

«Ієрархічна піраміда» дозволяє чіткіше зрозуміти місце того чи іншого юридичного акта в системі джерел адміністратив­ного права. Проте викладене не означає, що в ситуації, коли певні суспільні відносини регулюються низкою юридичних актів, першо­чергово застосовується той, який має найвищу юридичну силу.

У разі, якщо між двома нормами адміністративного права виникає колізія за змістом, застосовується норма, яка має вищу юридичну силу.

У разі, якщо колізія виникає

1) між юридичними актами одного й того самого ієрархічного рівня, тобто виданими одним і тим самим суб’єктом, проте в різний час, – застосовується останній за часом прийняття юридичний акт (норма);

2) між загальним і спеці­альним юридичними актами одного ієрархічного рівня, – застосо­вується останній.

5. Принципи адміністративного права

У працях представників вітчизняної науки загальної теорії держави і права, конституційного та адміністративного права, теорії державного управління В. Авер’янова, О. Андрійко, Ю. Битяка, І. Грицяка, Л. Кисіль, М. Козюбри, І. Коліушка, В. Колпакова, І. Кресіної, Є. Кубка, Р. Куйбіди, В. Настюка, Ю. Педька, І. Голосніченка, Г. Ткач, П. Рабіновича, Н. Оніщенко, В. Опришка, А. Селіванова, В. Сіренка, С. Стеценка, О. Стойко, О. Харитонової, В. Цвєткова, В. Шаповала, С. Шевчука, Ю. Шемшученка розглядалися важливі аспекти розуміння змісту принципів адміністративного права, їх взаємозв’язку із загальноправовими принципами, конституційно закріпленими принципами, основами правового регулювання. Проте до цього часу залишаються невирішеними низка концептуальних проблем визначення спрямованості принципів адміністративного права, що зумовлює необхідність перегляду змісту та підходів до формування системи принципів вітчизняного адміністративного права, урахування європейського досвіду оновлення системи галузі адміністративного права та однойменних галузевих інститутів, їх запровадження у вітчизняній доктрині, правозастосовчій практиці.

Ø  Принципи адміністративного права - слід розуміти як засадні (основні) ідеї, положення, вимоги, що характеризують зміст адміністративного права, відображають закономірності його розвитку і визначають напрями і механізми адміністративно-правового регулювання суспільних відносин.

Принципи адміністративного права однаковою мірою характеризують сутність і зміст як самої галузі права, так і тих суспільних відносин, що є предметом регулювання цієї галузі. Цілком слушна думка деяких дослідників про те, що вивчення принципів адміністративного права дає відповідь на питання: що є головним у системі норм, які регламентують адміністративно-правові відносини; що є постійним супутником цих відносин; без чого не можуть існувати різні інститути адміністративного права.

Серед принципів сучасного адміністративного права можна виділити загальні і спеціальні.

Загальні принципи мають фундаментальне значення для всієї галузі адміністративного права. Як правило, вони виявляються і деталізуються в принципах спеціальних, характерних для окремих інститутів адміністративного права: принципах державної служби, принципах адміністративної відповідальності, принципах адміністративного процесу тощо.

Ø  Загальні принципи українського адміністративного права закріплені в Конституції України, конкретизуються і розвиваються в законодавчих та інших нормативно-правових актах.

До цих принципів можна віднести:

   - принцип законності;

   - принцип пріоритету прав та свобод людини і громадянина;

   - принцип рівності громадян перед законом; 

  - принцип демократизму нормотворчості й реалізації права; 

   - принцип взаємної відповідальності держави і людини; 

   - принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між державою і людиною.

Принцип законності слід розглядати як утвердження верховенства вимог і положень Конституції та законів України в ході адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. У французькому адміністративному праві принцип законності в загальній формі визначається як зв'язаність адміністрації законом. Цей принцип складається з двох елементів: обов'язку діяти відповідно до закону й обов'язку виявляти ініціативу для забезпечення виконання закону. Тобто законність полягає в сукупності обов'язків, дозволів і заборон. Однак такий підхід до розуміння суті законності видається однобічним і вузьким.

Принцип законності означає, що всі органи виконавчої влади, як й інші державні органи, утворюються відповідно до закону, який також наділяє їх відповідними повноваженнями. Не може бути повноважень поза законом. Окрім цього, надалі повноваження повинні здійснюватися у межах і в спосіб, визначені законом. Тобто рішення і дії мають бути пройняті ідеологією панування законності при неухильному дотриманні прав і свобод громадян, законних інтересів усіх учасників адміністративних правовідносин.

Водночас цей принцип не можна тлумачити однобічно — лише щодо державних органів. Він стосується також громадян, які щоденно стикаються з цими органами. Щодо них громадяни повинні бути лояльними, сумлінно виконувати покладені на них правом обов'язки. І це лише основні елементи принципу законності.

Принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина випливає з положень ст. З Конституції України: людина, її життя і здоров'я, честь і гідність є найвищою соціальною цінністю. Цей важливий принцип зумовлює такий характер взаємовідносин людини і держави, за якого остання повинна спрямовувати свою діяльність на втілення в життя конституційних прав і свобод громадян. Тобто принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина полягає у створенні таких умов, за яких кожна особа могла б самостверджуватись як гідний член суспільства.

Принцип рівності громадян перед законом виявляється в тому, що не може бути жодних привілеїв чи обмежень за ознаками раси, політичних, релігійних переконань, соціального походження та іншими ознаками. Всі громадяни мають рівні права й обов'язки у сфері адміністративно-правових відносин: право на державну службу, на освіту, обов'язок відповідати за адміністративні правопорушення. Цей принцип має забезпечувати однакові «стартові» умови кожному громадянину для самореалізації в суспільстві.

Принцип демократизму нормотворчості та реалізації права виявляється в можливості громадян як безпосередньо, так і через своїх представників, різні організації брати участь у формуванні правової політики, в управлінні справами держави. Демократизм виявляється в розширенні повноважень органів місцевого самоврядування. Його можна вважати формою забезпечення прав і свобод громадян і одночасно методом управління й пошуку компромісу, поєднання свободи та порядку в дотриманні прав і свобод громадян.

Принцип взаємної відповідальності держави і людини означає, що держава і особа пов'язані взаємно кореспондуючими правами і обов'язками. Порушення однією із сторін своїх адміністративно-правових обов'язків тягне за собою юридичну відповідальність. Зокрема, держава зобов'язана відшкодувати людині завдану їй матеріальну і моральну шкоду (ст. 56 Конституції України).

Принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між державою і людиною — це «дух» законів і всієї системи адміністративного законодавства, яким мають бути пройняті норми адміністративного права, що закріплюють відносини між суспільством, державою і людиною. Він виявляється передусім у вимозі шанобливого ставлення представників держави до людської гідності. Цей світоглядний принцип можна вважати своєрідним «мотором» всієї складної системи взаємозв'язків держави й особи, який «рухає» суспільство до досягнення найвищого рівня розвитку.

В адміністративному праві він наповнюється цілком конкретним змістом, коли справа стосується певної особи. Йдеться, наприклад, про ситуації, пов'язані з розподілом благ або обов'язків, коли уповноважений орган чи посадова особа керується критеріями, визнаними законодавцем справедливими. Для особи цей принцип визначатиметься тим, чи поводяться з нею правильно, тобто відповідно до авторитетних стандартів, оскільки саме таке поводження задовольняє почуття справедливості.

Ø  Спеціальні галузеві принципи взаємопов’язані з принципами виконавчої діяльності публічної адміністрації.

1) служіння публічної адміністрації суспільству й людині;

2) обмеженість втручання публічної адміністрації в громадянське й особисте життя людини;

3) повноту прав і свобод громадян в адміністративно-правовій сфері;

4) зв’язаність публічної адміністрації законом і підконтрольність їх суду;

5) оптимальне доповнення й урівноваження державно-владних повно­важень органів виконавчої влади з повноваженнями органів місцевого самоврядування;

6) принципи гласності, відповідальності, самостійності діяльності публічної адміністрації.

Наведений перелік загальних принципів адміністративного права не претендує на вичерпність і довершеність. Ця проблема вимагає подальших наукових досліджень, які сприятимуть глибшому розумінню та постійному вдосконаленню галузі адміністративного права, її інститутів, механізмів правотворчості й правозастосування, зміцненню в цілому законності у сфері публічної влади.