Лекція №8 Інструменти публічного адміністрування

КОНСПЕКТ ЛЕКЦІЇ

Тема № 8. Інструменти публічного адміністрування

ПЛАН ЛЕКЦІЇ

(4 год)

1.Поняття та зміст інструментів публічного адміністрування.

Поняття та види інструмента публічного адміністрування. Вибір належного інструмента.

2.Нормативні акти публічної адміністрації.

Поняття, юридичне значення, ознаки та види нормативного акта суб’єкта публічного адміністрування. Вимоги до нормативного акта, порядок його підготовки, ухвалення та оприлюднення.

Незаконність нормативного акту публічної адміністрації.

Процедура прийняття реторних актів у сфері господарської діяльності органами публічної адміністрації.

Процедура прийняття постанов Кабінету Міністрів України та нормативних наказів міністерств.

Процедура прийняття нормативних розпоряджень головами місцевих державних адміністрацій та нормативних рішень органів місцевого самоврядування

3. Адміністративні акти публічної адміністрації

Поняття, юридичне значення ознаки та види адміністративного акта. Вимоги до адміністративного акта, порядок його підготовки, ухвалення та оприлюднення. Поняття нікчемності адміністративного акта. Підстави визнання адміністративного акта нікчемним.

4. Адміністративний договір

Поняття, юридичне значення та ознаки адміністративного договору. Види адміністративних договорів. Чинність адміністративного договору (умови чинності, припинення чинності). Поняття та підстави визнання адміністративного договору нікчемним.

5. План як інструмент публічного адміністрування.

Поняття, юридичне значення, ознаки та види плану як інструменту публічного адміністрування. Сфера застосування та приклади застосування плану в різних сферах планів.

6. Фактичні  дії як інструменти публічного адміністрування.

Поняття, юридичне значення ознаки та види фактичної дії як інструменту публічного адміністрування. Сфера застосування фактичних дій як інструментів публічного адміністрування. Основні види фактичних дій як інструментів публічного адміністрування: інформування населення, проведення перевірки, здійснення моніторингу, як інструмент публічного адміністрування, надання довідок як інструмент публічного адміністрування, виплата грошових коштів як інструмент публічного адміністрування, адміністрування реєстрівяк інструмент публічного адміністрування.

7. Адміністративний розсуд.

Поняття, сутність і види адміністративного розсуду. Умови застосування адміністративного розсуду.

8. Використання електронного врядування в публічному адмініструванні

Поняття електронного врядування.  Елементи електронного врядування. Співвідношення понять «електронне врядування», «електронна держава», «електронна демократія», «електронний парламент», «електронний уряд», «електронний суд».

           

1.Поняття та зміст інструментів публічного адміністрування

Інструмент публічного адміністрування – це зовнішній вираз однорідних за своїм характером і правовою природою груп адміністративних дій суб’єктів публічної адміністрації, реалізований у межах суворої відповідності визначеної законом компетенції з метою досягнення бажаного для публічного адміністрування результату.

Інструменти публічного адміністрування характеризуються такими ознаками:

– вони є зовнішнім виразом форми адміністративної діяльності публічної адміністрації;

– відображають правову динаміку публічного адміністрування;

– залежать від змісту компетенцій суб’єктів публічної адміністрації;

– зумовлені реалізацією адміністративних обов’язків суб’єктів публічної адміністрації;

– їх вибір зумовлюється специфікою поставленої мети щодо певного об’єкта публічного впливу, що встановлює найбільш ефективний варіант діяльності.

Види інструментів публічного адміністрування

До інструментів публічного адміністрування слід віднести:

1) нормативні акти;

2) адміністративні акти;

3) адміністративні договори як інструмент публічного адміністрування;

4) плани як інструменти публічного адміністрування;

5) фактичні дії як інструменти публічного адміністрування.

Вибір інструмента публічного адміністрування

Вибір належного інструмента публічного адміністрування в діяльності суб’єкта публічної адміністрації базується на двох основних чинниках:

По-перше, суворо дотримуватися принципу законності (суб’єкт публічної адміністрації має діяти виключно в порядку й у спосіб, передбачений Конституцією та законами України), іншими словами – обирати серед інструментів публічного адміністрування виключно ті, використання яких дозволяє законодавчо прописана компетенція.

По-друге, забезпечити ефективне відновлення прав, свобод і законних інтересів приватних осіб, публічного інтересу суспільства. У цьому разі в обранні інструмента публічного адміністрування суб’єкт публічної адміністрації має враховувати низку чинників із певними суперечностями.

Суб’єкт публічної адміністрації в другому випадку має оптимально поєднати найвищу ефективність щодо відновлення порушених цінностей особи, яка цього потребує, з мінімальними незручностями для інших осіб і мінімальним витрачанням людських і матеріальних ресурсів та часу.

ü   Більшість учених до інструментів публічного адміністрування відносять форми і  методи адміністративної діяльності публічної адміністрації. При цьому форми публічного адміністрування поділяються на: видання адміністративних актів (видання підзаконних нормативно-правових актів і видання індивідуальних адміністративних актів); укладення адміністративних угод; 3) учинення інших юридично значущих адміністративних дій; 4) здійснення матеріально-технічних операцій. Основними методами публічного адміністрування є заохочення, переконання і примус.

2.Нормативні акти публічної адміністрації

Без нормативних актів не може бути публічного управління як такого, водночас без них правова система держави втрачає своє регулювальне призначення у сфері дій публічної адміністрації.

ü     Видання підзаконних нормативно актів – це правотворчий напрямок діяльності публічної адміністрації, що передбачає розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання законів через розроблення та встановлення підзаконних правил загального характеру.

Установлення норм права підзаконного характеру в процесі діяльності публічної адміністрації – це адміністративна правотворчість, яка здійснюється у формі видання органами та посадовими

Установлення норм права підзаконного характеру в процесі діяльності публічної адміністрації – це адміністративна правотворчість, яка здійснюється у формі видання органами та посадовими особами публічної адміністрації актів неперсоніфікованого характеру. Це викликано тим, що загальні норми і правила поведінки, сформульовані в законах, не в змозі охопити всіх аспектів, які потребують додаткового врегулювання нормами адміністративного права. Тому й виникає потреба в конкретизації та деталізації законодавчих норм щодо стадії їх застосування.

v  Нормативні акти публічного адміністрування – це владні, втілені в установлену форму волевиявлення суб’єктів публічної адміністрації, що безпосередньо впливають на нормативні норми й відносини з метою їх удосконалення відповідно до публічних інтересів.

Виходячи з викладеного, можна визначити такі ознаки нормативних актів:

1) без нормативних актів не може існувати публічне адміністрування, без них суб’єкти публічної адміністрації не в змозі ефективно забезпечувати права, свободи та законні інтереси приватних осіб; це викликано тим, що загальні норми, сформульовані в законах, не в змозі охопити всіх аспектів, які потребують урегулювання нормами адміністративного права, тому й виникає потреба в конкретизації та деталізації їх до стадії правозастосування;

2) за своєю юридичною природою видання підзаконних нормативних актів – це правотворчий підзаконний напрямок адміністративної діяльності публічної адміністрації (адміністративна правотворчість), що передбачає розпорядчу діяльність, спрямовану на розроблення та встановлення підзаконних правил загального характеру – тим самим вони мають подвійну юридичну природу: по-перше, є інструментом адміністративної діяльності суб’єктів публічної адміністрації; по-друге – нормою адміністра тивного права;

3) мають владний вольовий характер відповідно до вольової сутності самого адміністративного права, спричиняють норма тивні наслідки в ході реалізації завдань публічної адміністрації;

4) здійснюються у формі видання суб’єктами публічної адміні страції актів неперсоніфікованого характеру.

5) юридичне значення нормативних актів суб’єктів публічного адміністрування полягає в тому, що вони є первинним інструмен том, за допомогою якого публічна адміністрація здійснює адміністративну діяльність щодо виконання адміністративних зобов’язань;

6) ухвалюються виключно повноважним суб’єктом публічної адміністрації у встановленому порядку й згідно з офіційно передбаченою процедурою.

7) можуть бути опротестовані або оскаржені в установленому чинним законодавством порядку (наприклад у порядку адміністративного судочинства);

8) у разі нетримання вміщених у них юридично-владних приписів спричинюють особливі юридичні наслідки – відповідальність винної сторони.

ВИДИ НОРМАТИВНИХ АКТІВ

ü     Видами нормативних актів за суб’єктами видання є:

1) укази Президента України нормативного характеру – як нормативні акти Глави держави, видані на основі й на виконання Конституції та законів України і пов’язанні з питаннями публіч ного адміністрування;

2) постанови Кабінету Міністрів України. Уряд України як вищий орган у системі органів виконавчої влади в межах своєї компетенції на основі й на виконання Конституції та законів України видає постанови і розпорядження, обов’язкові до виконання (ст. 117

Конституції України). Акти КМУ нормативного характеру видаються у формі постанов, а акти КМУ – з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань;

3) накази нормативного характеру міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Міністри та керівники інших центральних органів виконавчої влади в межах компетенції видають нормативні акти.

При цьому наказами міністерств та інших центральних органів виконавчої влади затверджуються документи нормативного характеру:

– інструкції – нормативні акти, що видаються з метою роз’яснення порядку застосування норм права або з метою встановлення методичних правил і способів виконання певних операцій (наприклад, Наказом Міністерства фінансів України затверджено «Інструкцію з оформлення органами доходів і зборів матеріалів про адміністративні правопорушення»);

– положення – систематизований (зведений) нормативний акт, яким визначаються структура, завдання, компетенція або організація діяльності певних суб’єктів права);

– правила – нормативні акти, що закріплюють порядок організації та здійснення певного виду діяльності (наприклад, Міністерством фінансів України затверджено «Правила складання паспортів бюджетних програм місцевих бюджетів та звітів про їх виконання»);

– порядки – нормативні акти, у яких закріплюються розташування елементів у певній послідовності;

– методичні рекомендації – нормативні акти, що містять комплекс коротких і чітко сформульованих пропозицій і вказівок, що сприяють упровадженню в практику найбільш ефективних методів і форм управління. Методичні рекомендації розробляються на основі вивчення або узагальнення практичного досвіду;

– переліки – нормативні акти, що містять певну послідовність однорідних об’єктів.

Накази центральних органів виконавчої влади, що зачіпають права, свободи й законні інтереси фізичних і юридичних осіб або мають міжвідомчий характер, проходять реєстрацію в Міністерстві юстиції України. В іншому разі вони є нечинними;

4) розпорядження нормативного характеру місцевих державних адміністрацій. Голови адміністрацій відповідно до ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»2 мають право видавати розпорядження;

5) нормативні акти органів публічного управління, які не віднесено до органів виконавчої влади (НАЗК, Рахункова палата України, Національний банк України, Фонд соціального страхування України та ін.);

6) нормативні акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, ухвалюють рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території;

7) локальні нормативні акти – акти, які ухвалюються керівниками підприємств, установ, організацій у межах наданих їм повноважень з метою регулювання службової і трудової діяльності.

ü     Залежно від територіальності охоплення діяльності нормативні акти поділяються на:

1) загальні нормативні акти, обов’язкові на всій території держави (нормативні акти Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади);

2) відомчі підзаконні нормативні акти, приписи яких поширюються на організації та осіб, що перебувають у системі службового підпорядкування відповідного міністерства, відомства (нормативні акти міністрів, керівників, інших центральних органів виконавчої влади, що мають внутрішнє значення);

3) місцеві підзаконні нормативні акти, дія яких обмежується територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці (нормативні акти голів місцевих державних адміністрацій);

4) локальні підзаконні нормативні акти, які діють тільки в межах конкретного підприємства, установи, організації (нормативні акти керівників підприємств, установ, організацій).

ü     За сферою застосування нормативні акти поділяються на

внутрішні та зовнішні.

Суб’єкти публічної адміністрації видають численні нормативно-правові акти, що стосуються широкого кола не підпорядкованих їм осіб - зовнішні.

Такі нормативні акти обов’язково офіційно оприлюднюються в загальнодержавних чи місцевих періодичних виданнях.

Внутрішні нормативні акти регулюють правовідносини в діяльності конкретного суб’єкта публічної адміністрації та стосуються виключно його працівників. Суб’єкти публічної адміністрації не мають права вимагати від приватних осіб виконання внутрішніх нормативних актів.

v     Процедура оприлюднення та набрання чинності нормативним актом Порядок офіційного оприлюднення нормативних актів і набрання ними чинності регламентується Указом Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10.07.1997 р.

Згідно з положеннями зазначеного Указу закони України, інші акти Верховної ради України, акти президента України та Кабінету Міністрів України не пізніш як у п’ятнадцятиденний строк після їх ухвалення й підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях.

Офіційними друкованими виданнями, в яких здійснюється офіційне оприлюднення нормативних актів, є газети «Голос України», «Урядовий кур’єр», збірники «Відомості Верховної ради України» та «Офіційний вісник України», а також журнал «Офіційний вісник президента України».

Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів із зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду.

Нормативно акти набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні. Нормативно акти Кабінету Міністрів, які визначають права й обов’язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.

v     Підстави для визнання нормативного акта протиправним

Нормативні акти можуть бути визнані неправовими, якщо вони:

-  порушують права, свободи і законні інтереси приватних осіб;

-  видані некомпетентним органом;

-  видані не відповідно до визначеної процедури;

-  суперечать законам України та міжнародним актам ЄС.

У теорії адміністративного права нормативні акти суб’єктів публічної адміністрації, ухвалені з порушенням вимог, уважаються дефектними та поділяються на нікчемні й оспорювані.

Нікчемні акти – нормативні акти, юридична недійсність яких очевидна, недоліки яких скасувати не можна і які не породжують юридичних наслідків. Вони недійсні з моменту ухвалення, за їх невиконання не настає юридична відповідальність (містять указівки щодо порушення законодавства, сприяють вчиненню злочинів тощо).

Оспорювані (заперечувані) акти – акти з помилками, дефектність яких не є очевидною, і які можна скасувати. Недоліки не позбавляють їх юридичної сили, але вони можуть бути оскаржені зацікавленими суб’єктами права. Після оскарження або опротестування акт може бути визнано або правомірним, законним (після усунення недоліків), або нікчемним. За такої ситуації оспорювані акти підлягають виконанню на відміну від нікчемних актів.

v     Підставами для скасування рішення про державну реєстрацію

нормативного акта є такі:

– набрання законної сили судовим рішенням про визнання нормативного акта незаконним чи таким, що не відповідає законам, або нормативного акта вищої юридичної сили повністю чи в окремій його частині;

– одержання повідомлення від спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань реалізації державної регуляторної політики про виявлення будь-якої обставини у сфері державної регуляторної політики в галузі господарської діяльності;

– одержання висновку регіонального відділення Секретаріату Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини Головного управління про невідповідність нормативного акта Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. і протоколам до неї та практиці Європейського суду з прав людини;

– виявлення порушень або недотримання органом, що видав нормативно-правовий акт, вимог про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади.

v     Перегляд зареєстрованого нормативно-правового акта з метою скасування рішення про його державну реєстрацію здійснюється органом державної реєстрації в разі надходження пропозицій від органів виконавчої влади, інших юридичних осіб, громадян та з власної ініціативи.

При надходженні пропозицій орган державної реєстрації їх аналізує, здійснює перегляд нормативного акта, щодо якого надійшла пропозиція, щодо відповідності чинному законодавству станом на дату перегляду та ухвалює відповідне рішення залежно від результатів перегляду.

Нормативно-правовий акт, виключений з державного реєстру, підлягає скасуванню органом, що його ухвалив, упродовж 5 днів з дня отримання повідомлення про виключення з державного реєстру. Копія відповідного розпорядчого документа направляється до Головного управління впродовж 2 днів від дня скасування нормативно-правового акта.

ü     Зв’язок протиправності з фактом недотримання формальних вимог під час його підготовки та видання акта

Недотримання вимог правових норм, які регулюють порядок ухвалення акта, зокрема щодо його форми, строків ухвалення тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним лише в тому разі, коли відповідне порушення спричинило ухвалення неправильного акта.

Якщо ж акт загалом узгоджується з вимогами чинного законодавства й ухвалений відповідно до обставин, що склалися, тобто є правильним по суті, то окремі порушення встановленої процедури ухвалення такого акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним.

3. Адміністративні акти публічної адміністрації

v  Адміністративний акт – це рішення суб’єкта публічної адміністрації щодо вирішення конкретної адміністративної справи, що зумовлює юридичні наслідки для конкретних суб’єктів адміністративного права, а їх дія припиняється після одноразового застосування (здійснення встановлених у них адміністративних прав і обов’язків).

ü     Відмежування адміністративного акта від нормативного.

Видання адміністративних актів є близьким до нормативного, але не тотожне йому. Відмінність між ними полягає в тому, що адміністративні акти встановлюють, змінюють або припиняють конкретні адміністративні правовідносини. Вони відрізняються від нормативних тим, що звернені до конкретних суб’єктів адміністративно-правових відносин і їх дія припиняється після здійснення встановлених у них прав і обов’язків, тобто після одноразового їх застосування.

Ознаками адміністративного акта є такі:

1. Є юридичним актом індивідуальної дії, адже ці акти стосуються конкретних осіб та їхніх відносин, їх головною рисою є конкретність:

а) чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб’єктами адміністративного права, які видають такі акти;

б) розв’язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних справ або питань, що виникають у сфері публічного адміністрування;

 в) чітка визначеність адресата – конкретної особи або осіб;

 г) виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, зумовлених цими актами;

д) можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушено.

2. Ухвалюється суб’єктом публічної адміністрації в установленому (процедурному) порядку, порушення якого може призвести до недійсності адміністративного акта – це має бути суб’єкт, уповноважений на здійснення адміністративної влади (на відміну від влади політичної/представницької чи судової).

3. Спрямований на створення, зміну чи припинення прав та обов’язків фізичної або юридичної особи (осіб), тобто для адміністративного акта характерна зовнішня спрямованість його дії.

Акцент на зовнішні дії адміністративного акта дозволяє відмежовувати такі акти від внутрішньо спрямованих актів – наприклад, щодо вирішення організаційних питань усередині адміністративного органу.

ü     Загалом юридичне значення адміністративних актів полягає в такому:

1) адміністративні акти є юридичним фактом, що безпосередньо впливає на створення, зміну чи припинення конкретних правовідносин і відповідно – на створення, зміну або припинення прав, інтересів та обов’язків конкретних осіб;

2) ухвалення адміністративного акта є завершальною та вирішальною стадією правозастосовного процесу, що дозволяє назвати ці акти одним із визначальних елементів механізму правового регулювання;

3) адміністративні акти є найпоширенішою та найважливішою формою діяльності публічної адміністрації;

4) адміністративні акти можуть бути підставою для підготовки та ухвалення інших адміністративних актів;

5) адміністративні акти можуть бути підставою для укладання адміністративних договорів;

6) адміністративні акти можуть бути підставою для вчинення адміністративними органами певної діяльності;

7) адміністративні акти можуть бути підставою для вчинення тих чи інших правочинів, зокрема цивільно-правових договорів;

8) адміністративні акти мають вагоме юридичне значення під час вирішення публічних правових суперечок, адже крім судового вирішення цієї категорії суперечок у законодавстві України передбачено так званий адміністративний порядок їх вирішення, у результаті якого й ухвалюється адміністративний акт.

v     Види адміністративних актів

· За формою виявлення розрізняють:

а) письмову;

б) усну (застосовується в разі, коли з огляду на обставини справи права/обов’язки приватної особи можуть бути встановлені лише таким чином);

в) учинену у формі дій (конклюдентні), зокрема через «мовчазну згоду».

· За юридичними наслідками виділяють:

а) правоуповноважувальні;

б) зобов’язальні;

 в) заборонні;

г) такі, що містять відмову.

· За дією в часі розрізняють:

а) разові (наприклад, рішення про виплату разової компенсації);

б) строкові – акти, строк дії яких установлений законодавством або в самому акті (наприклад, ліцензія на заняття певним видом господарської діяльності);

 в) безстрокові – акти, строк дії яких не встановлений, їх можна застосовувати впродовж необмеженого строку, вони діють до того моменту, поки не будуть скасовані в законному порядку.

· За характером дії виділяють:

 а) обтяжувальні (несприятливі, негативні), що не вигідні для особи й означають втручання в її права чи відмову в задоволенні прохання про надання певних привілеїв (наприклад, відмову у виданні дозволу на будівництво чи реконструкцію);

 б) сприяльні (позитивні) – акти, що надають чи підтверджують право чи юридично значущу перевагу (дозвіл на будівництво чи реконструкцію, ліцензія на надання освітніх послуг;

в) змішані – акти, які для особи є частково сприяльними, а частково – обтяжувальними;

г) акти з подвійною дією, які стосуються третіх осіб, тобто акти, які є для однієї особи сприятливими, а для іншої – обтяжувальними.

· За порядком ухвалення виокремлюють адміністративні акти:

а) ухвалені за звичайними правилами;

б) ухвалення через спрощену процедуру.

· За критерієм результату, який досягається внаслідок використання акта:

а) підтверджувальні (засвідчення статусу особи, що кає їй змогу вступати у відносини з отримання соціального захисту, зокрема як такої, що постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи; підтвердження права на отримання соціального захисту, зокрема на отримання субсидій);

 б) обтяжувальні (обмеження прав, свобод і законних інтересів, покладення обтяжень і обмежень на осіб (наприклад, під час зменшення розміру субсидій);

в) сприяльні акти (підтвердження права, створення позитивних наслідків для особи, зокрема рішення про надання субсидії фізичній особі, фінансової допомоги юридичній особі).

· За функціями у правовому регулюванні на:

а) регулятивні – офіційно підтверджують або визначають права та обов’язки сторін, викладені в диспозиції регулятивних норм (наприклад, свідоцтво про реєстрацію шлюбу);

 б) охоронні – установлюють міру юридичної відповідальності відповідно до санкції охоронних норм (наприклад, постанова про притягнення до адміністративної відповідальності).

· За порядком ухвалення виділяють акти, які ухвалюються:

а) єдиноначально;

б) колегіально;

в) спільно двома чи більше суб’єктами;

г) за узгодженням.

· За критерієм суб’єктів публічної адміністрації, які мають право видавати чи ухвалювати адміністративні акти, виокремлюють:

а) акти (розпорядження) Кабінету Міністрів України;

б) акти центральних органів виконавчої влади – у формі наказів, що мають індивідуальний характер;

в) акти місцевих органів виконавчої влади – розпорядження, що мають індивідуальний характер;

г) акти органів місцевого самоврядування – накази, що мають індивідуальний характер;

д) акти підприємств, установ, організацій, які володіють адміністративними повноваженнями – накази, що мають індивідуальний характер;

· За критерієм відповідності праву адміністративні акти поділяються на:

а) правомірні;

б) неправомірні.

· Залежно від наявності очевидних особливо значних недоліків (вад) адміністративні акти поділяються на нікчемні та оспорювані Акти

v     Процедура ухвалення (видання) адміністративних актів

Узагальнено процедура ухвалення (видання) адміністративних актів виглядає таким чином:

1) порушення адміністративної справи;

2) підготовка адміністративної справи до розгляду;

3) розгляд адміністративної справи та ухвалення адміністративного акта;

4) оскарження адміністративного акта.

Перші три стадії є основними, четверта – факультативною.

ü     Стадія порушення адміністративної справи має певні особливості залежно від того, процедура ця є заявною чи втручальною.

Так, порушення адміністративної справи може здійснюватися з ініціативи приватної особи, яка звертається до відповідного органу із заявою, або з ініціативи адміністративного органу, який це робить у зв’язку з виконанням своїх повноважень.

Коли порушення адміністративної справи здійснюється за заявою приватної особи, адміністративний орган має перевірити правильність визначення компетентного органу, правосуб’єктність особи в цих правовідносинах, повноту поданих (наявних) документів тощо.

 У свою чергу для порушення справи за ініціативною адміністративного органу мають бути певні юридичні та фактичні підстави.

Юридичною підставою є наявність правової норми, яка надає такі повноваження відповідному адміністративному органу.

Натомість фактичною підставою є конкретні обставини, за наявності яких орган може порушити справу. Ця стадія, як правило, завершується складанням протоколу або акта, на підставіякого в майбутньому може бути ухвалено адміністративний акт.

ü     Другою стадією процедури ухвалення адміністративних актів є підготовка справи до розгляду, завданням якої є створення відповідних передумов для належного розгляду справи.

§  У законодавстві України найбільш детально ця стадія описана в КУпАП, згідно зі

ст. 27840 якого адміністративний орган при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення зокрема вирішує такі питання: чи належить до його компетенції розгляд цієї справи; чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення; чи підлягають задоволенню клопотання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілого, їх законних представників і адвоката.

Щодо певних видів актів, як правило, колегіальних органів, на цій стадії передбачено також підготовку проекту акта.

§  Наприклад, проекти адміністративних актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами і вносяться ними на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями тощо.

ü     Центральною стадією аналізованої процедури є стадія розгляду адміністративної справи та ухвалення адміністра тивного акта, у ході якої адміністративним органом досліджуються всі обставини справи, які мають значення для правильного її вирішення. Розгляд справи може відбуватися в повному (формальному) та спрощеному (неформальному) порядку. За загальним правилом, органи публічної адміністрації мають максимально спрощувати порядок розгляду адміністративних справ, щоб полегшити приватним особам реалізацію їх прав, свобод і законних інтересів. У свою чергу у випадках, передбачених правовими нормами, застосовується вже формальна процедура, основною відмінністю якої є проведення усних слухань.

Розгляд адміністративних справ за формальною процедурою подібний до судового процесу, адже під час такого розгляду особи, які беруть участь у розгляді справи, надають пояснення, залучаються також експерти, спеціалісти, досліджуються докази та ін. За результатами розгляду справи ухвалюється адміністративний акт. У колегіальних органах адміністративні акти, як правило, ухвалюються через обговорення та подальше голосування й підписання.

Підписання акта може здійснюватися або всіма членами колегіального органу, або ж лише головою засідання (слухання) та секретарем. Якщо ж акт ухвалюється одноособово, він підписується уповноваженою на це особою. Останньою дією, що вчиняється на цій стадії, є оформлення акта через присвоєння реєстраційного (порядкового) номеру.

ü     Стадія оскарження адміністративного акта є, як уже зазначалося, факультативною, і пов’язана вона з бажанням певного суб’єкта припинити дію адміністративного акта, скасувати чи внести в нього зміни. Оскарження може бути здійснено в адміністративному чи судовому порядку.

Отже, процедура ухвалення (видання) адміністративних актів – це регламентовані адміністративним правом адміністративні дії, що вчиняються суб’єктом владних повноважень щодо розгляду, розв’язання й вирішення індивідуально визначеної справи, за результатом яких ухвалюється адміністративний акт.

ü  Чинність адміністративного акта

Загальне правило набуття чинності адміністративних актів – «з моменту їх ухвалення», але в окремих законах закріплюються спеціальні процедури набуття чинності адміністративними актами з моменту їх оприлюднення.

ü  Наприклад, Закон «Про національну раду України з питань телебачення та радіомовлення» закріплює норму, що індивідуальні акти Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення набувають чинності з моменту їх оприлюднення.

Найпоширенішими підставами фактичного припинення дії адміністративних актів є:

а) закінчення строку дії акта, який було видано на певний строк;

б) виконання вимоги, якщо зміст акта зводився лише до виконання цієї

вимоги;

в) настання певної юридичної події.

ü  Адміністративний акт, виданий на певний строк, зі збігом цього строку перестає діяти, а тому немає потреби спеціально його скасовувати. Так, дозвіл, виданий на певний строк, не дозволяє здійснювати передбачену ним діяльність після закінчення строку, вказаного в ньому.

ü  Нікчемність адміністративного акта

Нікчемність адміністративного акта – це недійсність адміністративного акта із самого моменту його ухвалення (видання), тобто відсутність будь-яких правових наслідків адміністративного акта до відносин, щодо яких його ухвалено. Нікчемний адміністративний акт не має юридичної сили з моменту свого ухвалення.

Презюмується, що такого акта не існує. З такого акта ні для кого не виникає жодних прав чи обов’язків, він також не може бути основою для жодної подальшої дії.

Адміністративний акт є нікчемним, якщо:

1) його видано в письмовій формі, але відсутні відомості про адміністративний орган, який його видав;

2) відповідно до закону він може бути виданий лише у формі документа, але ця вимога не була дотримана;

3) адміністративний акт виданий адміністративним органом, що не має на це відповідних повноважень;

4) виконання такого адміністративного акта призведе до вчинення кримінального та (або) адміністративного правопорушення, а також істотного порушення прав і свобод людини;

5) виконання адміністративного акта об’єктивно неможливе.

Існують такі чинники визнання адміністративного акта нікчемним:

1) визнання його нікчемним адміністративним органом, яким він був виданий;

2) визнання особою, що має законний інтерес, акта нікчемним в адміністративному чи судовому порядку, що охоплюється поняттям «скасування адміністративного акта».

Скасування адміністративних актів відрізняється від відкликання передусім тим, що воно застосовується виключно до неправомірних (нікчемних) актів і, по-друге, суб’єктом такого способу може бути не лише адміністративний орган, який ухвалив акт, а й адміністративний орган вищого рівня, що володіє такою компетенцією, чи суд.

Скасування неправомірних адміністративних актів може здійснюватися у двох порядках – адміністративному та судовому.

4. Адміністративний договір

ü     Поняття «адміністративний договір» сформульовано у п. 3 ст. 3 КАСУ, де під ним розуміється спільний правовий акт суб’єктів влад них повноважень або правовий акт за участю суб’єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов’язки його учасників у публічний правовій сфері й укладається на підставі закону:

 а) для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб’єктами владних повноважень;

б) для делегування публічних владних управлінських функцій;

в) для перерозподілу або об’єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом;

г) замість видання індивідуального акта;

ґ) для врегулювання питань надання адміністративних послуг..

Ознаки адміністративного договору:

1) одним із учасників адміністративного договору обов’язково є суб’єкт владних повноважень;.

2) містом адміністративного договору є права та обов’язки його учасників у публічній правовій сфері.

3) укладається на підставі закону, тобто право суб’єкта владних повноважень укласти адміністративний договір має бути передбачене саме законом, а не підзаконними актами;

4) реалізується, як правило, на нормах адміністративного права;

5) викликає безпосереднє настання юридичних наслідків у вигляді виникнення, зміни й припинення правовідносин (меморандум про співпрацю), виникнення зміни, припинення прав і обов’язків його учасників (договори про розстрочення та відстрочення грошових зобов’язань або податкового боргу платника податків) у публічній сфері;

6) метою адміністративного договору є задоволення публічних інтересів;

7) адміністративний договір оформлює ті суспільні відносини, які входять до предмета адміністративного права.

Ураховуючи те, що органи публічної адміністрації можуть діяти як у публічній правовій, так і у приватній правовій сферах, важливим та необхідним є відмежування адміністративних договорів (угод) від приватноправового (цивільного, господарського) договору.

ü     Види адміністративних договорів

ü   Залежно від суб’єктного складу адміністративні договори доцільно поділяти на:

 горизонтальні (укладаються між органами виконавчої влади одного рівня або між органом виконавчої влади та органом місцевого самоврядування;

вертикальні (укладаються між органами публічної адміністрації та фізичними чи юридичними особами).

ü   За характером взаємовідносин між сторонами договору: координаційні договори – укладаються між суб’єктами права, які перебувають на однаковому юридичному рівні в ієрархії публічного адміністрування, або тими, що перебувають у рівному становищі;

субординаційні договори – укладаються між суб’єктами права, які перебувають у відносинах влади-підпорядкування, – наприклад між органом місцевого самоврядування та приватною особою (адміністративний договір між органом місцевого самоврядування та адвокатом, який бере на себе зобов’язання надавати від імені органу місцевого самоврядування приватним особам безоплатну правову допомогу).

ü   За юридичними властивостями:

 нормативні (правовстановлювальні). Як правило, норма тивні договори є горизонтальними. Такі адміністративні договори є договором для його сторін та водночас нормою права для невизначеного кола осіб; розраховані на багаторазове застосування; є нормативними джерелами адміністративного права; мають правовстановлюючий характер. Вони укладаються в публічних інтересах, а їхня цільова спрямованість – це досягнення загального блага;

індивідуальні (правозастсовчі) – як правило, це вертикальні адміністративні договори, що мають вирішити індивідуальну конкретну справу, мають визначеного суб’єкта дії, розраховані на одноразове застосування, мають правовстановлювальний характер.

ü   За змістом виділяють такі адміністративні договори:

 мирові угоди, що укладаються між суб’єктами права з метою врегулювання суперечки на основі взаємних поступок і стосуються прав та обов’язків сторін (адміністративний договір між митним органом та порушником митних правил (ст. 521 Митного кодексу України), договір про розстрочення (відстрочення) грошових зобов’язань або податкового боргу платника податків);

договори обміну зобов’язаннями, відповідно до яких суб’єкти права беруть на себе зустрічні зобов’язання, які об’єднуються в таких договорах із певною метою та слугують реалізації функцій суб’єкта публічної адміністрації щодо вирішення публічних завдань (Меморандум порозуміння між Кабінетом Міністрів України та суб’єктами господарювання, які здійснюють виробництво лікарських засобів, оптову та роздрібну торгівлю такими засобами, від 6.07.2012 р.);

договори про співпрацю, що укладаються між суб’єктами права з метою участі приватних осіб у реалізації публічних функцій (завдань).

ü     Чинність адміністративного договору

Так, загальними умовами чинності адміністративних договорів варто визнати такі: його укладено в межах компетенції відповідного суб’єкта публічної адміністрації; нормативний акт не вимагає від суб’єкта публічної адміністрації діяти в іншій формі, наприклад через видання індивідуального адміністративного акта;

Підставами укладання адміністративних договорів є:

1. Наявність управлінської ситуації, яка має бути (вказівка нормативного акта) або може бути (адміністративний розсуд) урегульована за допомогою договору.

Горизонтальний адміністративний договір може бути укладений органом публічної адміністрації у двох випадках:

1) відповідно до вказівки в законі про можливість укладання адміністративного договору 2) відповідно до виникнення управлінської ситуації, що не може бути врегульована за допомогою іншої форми діяльності публічної адміністрації. У першому разі укладення договору є правовим обов’язком органу, у другому – виноситься на розсуд його учасників. Укладення ж вертикальних адміністративних договорів завжди вимагає законодавчо встановленої підстави (нормативний припис про обов’язок укласти договір за умови настання певних юридичних фактів).

2. Наявність нормативно закріплених юридичних фактів, з настанням яких пов’язується виникнення зобов’язання.

3. Наявність волевиявлення сторін, їх бажання вступити в договірні відносини з мотивів здійснення правомірних дій. Адміністративний договір може з’явитися лише в добровільному порядку, тобто через погодження волі його сторін.

4. Наявність взаємної згоди з усіх істотних умов договору.

Вимоги до адміністративного договору поділяються на:

1) вимоги законності ( зокрема процедурні вимоги);

2) вимоги доцільності.

Недотримання цих вимог має зумовлювати визнання адміністративних договорів нікчемними (у разі порушення вимог законності та істотного порушення процедурних вимог) або заперечними.

Вимоги законності включають в себе: відповідність адміністративного договору Конституції України, законам України та нормативно-правовим актам вищих органів публічної адміністрації; можливість укладання адміністративного договору має бути передбачена в нормах про компетенцію органу публічної адміністрації відповідного рівня; підстави укладання адміністративного договору органами публічної адміністрації мають бути також передбачені в законодавчих чи інших правових актах; умови адміністративного договору не мають бути спрямовані на протизаконні дії.

Процедурні вимоги до адміністративних договорів зумовлені потребою чіткого визначення порядку укладання адміністративних договорів. До них належить обов’язково письмова форма, а також залежно від виду адміністративного договору – реєстрація адміністративного договору, затвердження рішення про укладання адміністративного договору уповноваженою особою або органом, дотримання строків укладання адміністративних договорів.

Вимоги доцільності передбачають обов’язок органу публічної адміністрації при укладенні адміністративного договору переслідувати передусім публічні інтереси, а не відомчі, у разі якщо адміністративний договір зачіпає інтереси третіх осіб, такі особи мають погоджувати його зміст.

ü     Поняття нікчемності адміністративного договору

1. Нікчемні адміністративні договори, що характеризуються такими ознаками: незаконність, невідповідність вимогам, що є очевидними та не потребують спеціального доказування; недійсність з моменту укладання; презумпція законності на них не розповсюджується, а посадові особи органів публічної адміністрації несуть відповідальність за їх виконання.

Нікчемний адміністративний договір не існує як правова форма управління з моменту його укладення, а саме: не спричинює юридичних наслідків, може передбачати негайне застосування примусових заходів, на відвернення яких розраховувала одна зі сторін (наприклад, застосування адміністративного арешту активів).

У разі якщо адміністративний договір містить лише деякі нікчемні положення, то весь адміністративний договір слід визнавати нікчемним лише в тому разі, якщо без цих «дефектних» положень його виконання є неможливим. В іншому разі адміністративний договір буде чинним лише в межах його «недефектних» положень.

2. Заперечні адміністративні договори, що мають такі ознаки: невідповідність їх вимогам не є очевидною, а відтак може бути оскаржена в судовому порядку; діє до моменту визнання його судом недійсним; заперечний адміністративний договір підлягає виконанню до моменту визнання його недійсним.

Нікчемність і заперечність адміністративних договорів установ люється виключно в судовому порядку.

ü     Підстави визнання адміністративного договору нікчемним

Адміністративний договір має визнаватись нікчемним, якщо:

1) зміст адміністративного договору суперечить Конституції України, законам й ухваленим на їх основі нормативним актам вищих органів виконавчої влади;

2) не дотримана вимога щодо письмової форми адміністративного договору;

3) адміністративний договір спрямовано на порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина;

4) виконання цього адміністративного договору вимагає здійснення протиправного діяння;

5) укладено адміністративний договір особою (фізичною чи юридичною), що не володіє адміністративно-договірною правоздатністю;

6) істотно порушено процедуру укладання адміністративних договорів;

7) укладено фіктивний адміністративний договір, тобто такий, що укладається без наміру створення правових наслідків, які зумовлювались цим договором;

8) адміністративний договір видано не уповноваженим на це органом публічної адміністрації (посадовою особою) поза його компетенцією.

Адміністративний договір може бути визнаний судом недійсним у разі:

1) установлення помилок у процедурі його укладення;

2) порушення спеціального порядку укладання адміністративних договорів (наприклад, невчасне доведення його змісту до виконавців);

3) мета укладання адміністративного договору не відповідає встановленій у законі, проте не суперечить нормам права;

4) визнання його судом недійсним і таким, що порушує права громадян, правового акта управління з того ж питання, з якого було видано адміністративний договір;

5) скасовано законодавчий або інший правовий акт, що передбачав можливість укладання такого адміністративного договору;

6) відсутність відповідних повноважень у представника невладної сторони, який уклав адміністративний договір;

7) зобов’язання органу публічної адміністрації не відповідають предмету та меті договору та не пов’язані з виконанням органом публічної адміністрації покладених на нього завдань;

8) відсутня законна підстава (заяви, подання) для укладання адміністративного договору.

5. План як інструмент публічного адміністрування.

Україна є соціальною державою, в якій Уряд здійснює довгострокове й середньо- строкове планування соціально-економічного розвитку країни, а інші суб’єкти публічної адміністрації – середньострокове та поточне планування своєї адміністративної діяльності. За даними пошукової системи Верховної Ради України, з моменту проголошення незалежності України суб’єктами публічної адміністрації було розроблено, ухвалено й офіційно оприлюднено понад дві тисячі різноманітних планів, які за своєю юридичною природою є своєрідними інструментами публічного адміністрування.

ü   Приклад: Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 3.04.2017 р. №275 було затверджено «Середньостроковий план пріоритетних дій Уряду до 2020 року», що сфокусований на поліпшенні всіх аспектів життя громадян через досягнення таких цілей: економічне зростання, ефективне врядування, розвиток людського капіталу, верховенство права і боротьба з корупцією, безпека та оборона

План у юридичній літературі (від лат. рlanum – «рівне місце, площина»), як правило, розуміється як попередньо визначений порядок, послідовність здійснення певної програми, виконання роботи, проведення заходів тощо.

Слід відмежовувати план (як акт планування) від затвердження плану (як інструменту публічного адміністрування). Акт планування (наприклад, план зонування території) є текстово-графічним матеріалом, що набирає юридичної сили, а відтак може застосовуватись на відповідній території лише після його затвердження органом місцевого самоврядування.

Тобто самим інструментом є затвердження плану, що створює правові наслідки у вигляді виникнення, зміни або припинення прав і породжує обов’язки для приватних осіб. Такий підхід також має значення для судової практики, оскільки судовий захист має лише та особа, яка є суб’єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів.

Юридичне значення плану як інструмента адміністративного права полягає в тому, що він є додатковим спеціальним засобом досягнення бажаного в майбутньому позитивного публічного результату через затвердження відповідними адміністративними актами цілеспрямованих напрямків адміністративної діяльності суб’єктів публічної адміністрації.

План як інструмент адміністративного права характеризується такими ознаками:

1) це різновид адміністративної діяльності суб’єктів публічної адміністрації;

2) реалізується через затвердження суб’єктом публічної адміністрації офіційного документа, в якому сформовано уявний бажаний у майбутньому публічний результат;

3) затвердження плану здійснюється через ухвалення відповідного адміністративного акта;

4) матеріальною основою плану є документи планування в певних сферах адміністративно-правових відносин, виходячи з узагальнення сучасного стану та його спрямованості на майбутній розвиток;

5) у ньому найбільш яскраво відбивається цілевстановлення публічного адміністрування;

6) він забезпечує прозорість адміністративної діяльності публічної адміністрації;

7) у планах суб’єкти публічної адміністрації беруть на себе адміністративні зобов’язання здійснити щось користе для приватних осіб та публічного інтересу держави.

Сьогодні важно уявити співробітництво України з європейськими країнами без узгоджених програм і планів.

У Європейському Союзі відзначаються чотири рівні планування:

-          політико-стратегічний рівень;

-          стратегічний рівень;

-          операційний рівень;

-          тактичний рівень.

v  Отже, план як інструмент адміністративного права – це похідна (від адміністративного акта) форма адміністративної діяльності публічної адміністрації на основі узагальнення сучасного стану суспільних відносин, що спрямовані на розвиток, через затвердження відповідними адміністративними актами цілеспрямованих напрямків публічного адміністрування на майбутнє.

Види планів як інструментів адміністративного права

Плани, як інструменти адміністративного права, можна класифікувати на види за різними критеріями:

1. За рівнями планування:

– стратегічне планування;

– довгострокове планування;

– середньострокове планування;

– поточне планування.

2. За рівнем юридичної обов’язковості акти планування поділяються на:

а) обов’язкові до ухвалення;

б) факультативні.

3. За суб’єктами публічної адміністрації, які здійснюють затвердження планів, виділяють плани, що затверджені адміністративними актами:

– Президента України;

– Кабінету Міністрів України;

– міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

– місцевих державних адміністрацій;

– органів місцевого самоврядування;

– інших суб’єктів публічної адміністрації, що здійснюють делеговані виконавчі повноваження.

4. За спрямуванням управлінського впливу визначаються внутрішньоорієнтовані плани, якими суб’єкт адміністрування впорядковує свою внутрішню діяльність; зовнішньоорієнтовані плани.

5. За формою вираження (назвою) плани поділяються на концепції, програми, плани, плани-графіки та ін.

ü     Приклад: Державною фіскальною службою України здійснюються документальні планові перевірки. Порядок формування та коригування планів-графіків, критерії та порядок відбору до плану-графіка платників здійснюється в порядку, передбаченому Порядком формування плану-графіка проведення документальних планових перевірок платників податків.

6. Фактичні  дії як інструменти публічного адміністрування.

Допоміжними формами публічного адміністрування суспільних відносин є здійснення суб’єктами публічної адміністрації фактичних дій як інструментів публічного адміністрування. Такі дії безпосередньо не створюють нового юридичного положення, не змінюють наявних правовідносин або стають вагомими умовами для настання зазначених правових наслідків незалежно від того, були вони спрямовані на ці наслідки чи ні.

ü     Наприклад: у результаті надання адміністративної послуги особа отримує довідку «про відсутність судимості», яка сама по собі не породжує зміни правового статусу чи правовідносин цієї особи з іншими суб’єктами права, проте є необхідним документом, що дає право претендувати на вступ на державну службу.

Фактична дія як інструмент публічного адміністрування характеризується такими рисами:

– виникає об’єктивно в тих сферах, де приватні особи забезпечити свої потреби не в змозі чи в цій сфері встановлена державна монополія;

– є різновидом активної адміністративної діяльності публічної адміністрації;

– з боку суб’єктів публічної адміністрації відзначається публічний свідомо-вольовий характер;

– здійснюється з метою отримання фактичного результату для приватних осіб у процесі надання адміністративних послуг і при проведенні перевірок;

– не призводить до виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин.

v Фактична дія як інструмент публічного адміністрування – це різновид активної адміністративної діяльності публічної адміністрації, що має свідомо-вольовий характер з метою отримання фактичного результату для приватних осіб під час надання адміністративних послуг і проведення перевірок, що не зумовлює виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин.

Основні види фактичних дій як інструментів публічного адміністрування

Основними видами фактичних дій є такі:

1.                      інформування населення,

2.                      проведення перевірки,

3.                      здійснення моніторингу,

4.                      надання довідок,

5.                      виплата грошових коштів,

6.                      адміністрування реєстрів.

Інформування населення

Через ЗМІ й Інтернет суб’єкти публічної адміністрації мають висвітлювати свою адміністративну діяльність, доводити до населення необхідну їм інформацію нормативного і правореалізаційного характеру, а посадові особи суб’єктів публічної адміністрації зобов’язані звітувати перед громадянами.

Проведення перевірки

Різноманітні перевірки, що здійснюються суб’єктами публічної адміністрації, є одним із найбільш уживаних фактичних інструментів публічного адміністрування.

ü     На сьогодні понад 600 чинних нормативних актів прямо присвячені проблематиці проведення перевірки в різноманітних сферах суспільного життя. Аналізувати їх усі немає потреби, тому звернемося до найбільш актуального з них – Постанови Кабінет Міністрів України від 24.05.2017 р. № 361 «Деякі питання проведення перевірок органів державного нагляду (контролю)», що визначає процедуру проведення Державною регуляторною службою перевірок у сфері господарської діяльності. При цьому ретельно прописуються підстави, предмет і процедурні питання здійснення планових і у виняткових випадках – позапланових перевірок, щоб не припустити з боку органів-перевірювачів корупційних чи інших протиправних дій.

Здійснення моніторингу як інструмент публічного адміністрування

В умовах сьогодення об’єктами моніторингу зокрема є такі: якість освіти; якість повітря; продукти харчування; ефективність програм соціальної підтримки населення; реєстраційні дії в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; результативність реалізації державної регіональної політики; риболовецькі судна та ін.

Однак переважний обсяг усіх моніторингових заходів складає фінансовий моніторинг. В Україні функціонує Державна служба фінансового моніторингу України, що є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну політику у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення.

Основними завданнями Держфінмоніторингу є: реалізація державної політики у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення; збирання, оброблення та проведення аналізу (операційного і стратегічного) інформації про фінансові операції, що підлягають фінансовому моніторингу, інші фінансові операції або інформації, що може бути пов’язана з підозрою в легалізації (відмиванні) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванні тероризму чи фінансуванні розповсюдження зброї масового знищення; забезпечення функціонування та розвитку єдиної інформаційної системи у сфері запобігання та протидії легаліза ції (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення; проведення національного оцінювання ризиків; налагодження співпраці, взаємодії, інформаційного обміну та ін.

Надання довідок як інструмент публічного адміністрування

В епоху доінформаційного суспільства та відсутності електронного врядування довідка буда основних джерелом передання інформації про приватних осіб від одних суб’єктів публічної адміністрації до інших. В умовах сьогодення існують десятки електронних реєстрів, завдяки яким використання довідок зменшується.

Проте в силу того, що наша держава перебуває ще на перехідному етапі, довідки продовжують видаватися суб’єктами публічної адміністрації. Так, різноманітні довідки є кінцевою адміністративною дією при наданні адміністративних послуг щодо видання довідки про перебування на обліку; довідки про отримання (неотримання) допомоги; видання довідки про доходи; довідки, що містить узагальнену інформацію про землі; довідки про відсутність судимості.

Видання довідок регламентується нормативними документами суб’єктів публічної адміністрації.

ü Так, згідно з Порядком доступу до відомостей персонально-довідкового обліку єдиної інформаційної системи Міністерства внутрішніх справ України, що затверджений Наказом МВС України 29.11.2016 № 1256, «довідка – документ, який містить відомості про притягнення до кримінальної відповідальності, відсутність (наявність) судимості або обмежень, передбачених кримінально-процесуальним законодавством України, та надається фізичній особі у відповідь на її запит».

Для того щоб отримати таку довідку, заявник або уповноважена ним особа має з’явитися до Департаменту інформаційних технологій МВС або територіального сервісного центру МВС і заповнити запит.

Надання такої довідки здійснюється безоплатно в строк до 30 календарних днів з дня надходження запиту.

Виплата грошових коштів як інструмент публічного адміністрування

Україна є соціальною країною, в якій держава турбується про соціально незахищених громадян, коли вони отримати допомогу за рахунок приватної ініціативи не мають змоги.

До такої категорії осіб належать пенсіонери, інваліди, безробітні, внутрішні переселенці, сім’ї, які не можуть оплатити комунальні послуги, особи, які постраждали від зловживань суб’єктів публічної адміністрації тощо. Такі особи на основі законів, які деталізуються в нормативних актах, на основі адміністративного акта компетентного суб’єкта публічної адміністрації отримують виплати грошових коштів за рахунок державного чи місцевого бюджетів.

Адміністрування реєстрів як інструмент публічного адміністрування

Розвиток електронного врядування об’єктивно потребує від суб’єктів публічної адміністрації здійснювати адміністрування десятків різноманітних реєстрів. Так, згідно з Наказом Міністерство юстиції України від 13.10.2010 № 2501 «Єдиний реєстр нотаріусів – це комп’ютерна база даних, у якій містяться відомості про державні нотаріальні контори, державні нотаріальні архіви та нотаріусів України».

Держателем Єдиного реєстру нотаріусів є Міністерство юстиції України, що розробляє організаційні, методологічні принципи ведення Єдиного реєстру нотаріусів і забезпечує його функціонування. Адміністратор Єдиного реєстру нотаріусів – державне підприємство «Національні інформаційні системи», що здійснює заходи зі створення та супроводження програмного забезпечення Єдиного реєстру нотаріусів, зокрема з упровадження та підтримки веб-сайту для доступу до відомостей реєстру, організацію доступу до реєстру, забезпечує збереження та захист даних, що містяться в ньому, уносить до нього отримані відомості, надає інформацію з Єдиного реєстру.

7. Адміністративний розсуд

Адміністративний розсуд застосовується тоді, коли правовий припис, не встановлюючи конкретного варіанта дій, наділяє суб’єкта публічного адміністрування певним ступенем «свободи» у вирішенні конкретної адміністративної справи й ухваленні відповідного рішення, тобто це означає передбачену можливість вибору в межах, установлених адміністративно-правовими нормами.

ü     Приклад: згідно зі ст.20 Податкового кодексу України, зокрема п. 20.1.29., орган контролю має право ухвалити рішення про розстрочення та відстрочення грошовихзобов’язань і податкового боргу, а також списання безнадійного податкового боргу в порядку, передбаченому законодавством.

ü     Приклад: згідно з ч. 1 ст. 21 КУпАП особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, звільняється від адміністративної відповідальності з переданням матеріалів нарозгляд громадської організації або трудового колективу, якщо з урахуванням характеру вчиненого правопорушення й особи правопорушника до нього «доцільно» застосувати заходи громадського впливу.

Повноваження щодо реалізації адміністративного розсуду, коли вони не передбачають обов’язків органу публічного адміністрування, посадової або службової особи узгоджувати в будь-якій формі свої рішення з будь-яким іншим суб’єктом, мають назву «дискреційні повноваження», які найчастіше виявляються як «права».

Наділяючи орган публічного адміністрування, посадову або службову особу такими повноваженнями, законодавець, як правило, вживає дієслово «може». Отже, коли в правовій нормі говориться, що особа може отримати якесь благо, а суб’єкти публічного адміністрування мають право це вирішити, то таке положення вказує на можливість застосування адміністративного розсуду.

v  Отже, адміністративний розсуд – це чітко визначені нормами права (адміністративними правами) межі щодо можливої адміністративної діяльності суб’єкта публічної адміністрації при забезпеченні прав, свобод і законних інтересів приватних осіб та публічного інтересу суспільства.

Ø     Умови застосування адміністративного розсуду

Право суб’єктів публічної адміністрації діяти на власний розсуд визначається не тільки у вітчизняному законодавстві про адміністративні процедури – воно властиве європейський спільноті.

У зв’язку з надзвичайною важливістю цього питання Комітет Міністрів Ради Європи ухвалив спеціальну Рекомендацію R (80) 2 «Щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами». У цьому документі «дискреційне повноваження» визначається як таке, що надає адміністративному органу певний ступінь «свободи» під час ухвалення рішення, таким чином даючи йому змогу обрати з кількох юридично передбачених рішень те, яке буде найбільш прийнятним для вирішення по суті практичної справи.

Термін «дискреційне повноваження» означає повноваження, яке адміністративний орган, ухвалюючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду – тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично припустимих рішень, те, яке він уважає найбільш відповідним до таких обставин.

Зазначена Рекомендація містить низку принципів, якими мають керуватись адміністративні органи держав-членів Ради Європи під час ухвалення дискреційних рішень, а також їх мають ураховувати контрольні структури. Низка з цих принципів відповідає принципам адміністративного права.

Адміністративний орган під час здійснення дискреційних повноважень:

1) не має інших цілей ніж ті, з яких повноваження було надано;

2) дотримується об’єктивності та неупередженості, беручи до уваги тільки ті чинники, які стосуються певної справи;

3) дотримується принципу рівності перед законом через запобігання несправедливій дискримінації, потреби однакового ставлення до особи при дослідженні як де-факто, так і де-юре;

4) підтримує відповідний баланс між будь-якими несприятливими наслідками, які можуть бути від ухваленого ним рішення для прав, свобод або інтересів осіб, і цілями, які він переслідує (принцип пропорційності);

5) ухвалює рішення впродовж строку, який є розумним з огляду на питання, про яке йдеться під час вирішення певної справи;

6) послідовно застосовує будь-які загальні адміністративні вказівки, беручи до уваги водночас конкретні обставини кожної справи;

7) надає доступ до адміністративних указівок приватним особам. Передбачається, що недостатньо, щоб загальні адміністративні вказівки були доступні тільки органу, якого це стосується. Потрібно, щоб особа, якої це стосується, мала доступ до адміністративних вказівок і, таким чином, могла діяти обізнано відповідно до тих критеріїв, які стосуються справи;

8) надає пояснення свого відступу від загальних адміністративних вказівок, який несприятливо впливає на права, свободи чи інтереси приватних осіб (тобто мотивувати його);

9) акти, ухвалені під час здійснення дискреційних повноважень, підлягають контролю щодо їх відповідності законності з боку суду або іншого незалежного органу (наприклад, омбудсману);

10) бездіяльність адміністративного органу впродовж розумного строку також підлягає контролю з боку незалежних контрольних органів держави;

11) суд або інший незалежний орган, який контролює здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, має необхідні засоби, зокрема.

Під час застосування адміністративного розсуду суб’єкт публічної адміністрації зобов’язаний:

· використовувати виключно прямі чітко визначені межами закону уповноваження, і тільки після їх офіційного оприлюднення;

· дотримуватися мети уповноваження; ретельно з’ясовувати обставини у справі;

· дотримуватися принципу пропорційності;

· дотримуватися принципу рівності;

· дотримуватися критеріїв розсудливості;

· мотивувати свої рішення.

8. Використання електронного врядування в публічному адмініструванні

Концепцією розвитку електронного урядування в Україні, схваленою Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.09.2017 р. № 649 передбачено, що електронне врядування – це форма організації державного управління, яка сприяє підвищенню ефективності, відкритості та прозорості діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування з використанням інформаційно телекомунікаційних технологій для формування нового типу держави, орієнтованої на задоволення потреб громадян.

У наукові літературі наводиться значна кількість різновидів класифікацій змісту електронного врядування. Проте, на наш погляд, найбільш слушним із них є той, який законодавчо закріплений в Розпорядженні Кабінету Міністрів України від 20.09.2017 р. № 649 «Про схвалення Концепції розвитку електронного урядування в Україні».

Виходячи з положень аналізованого Розпорядження, доцільно виділити такі елементи електронного врядування:

1. Надання публічних послуг та розвиток взаємодії влади, громадян і бізнесу за допомогою інформаційно-комунікаційних технологій, що здійснюється через забезпечення прозорих, безпечних і некорупційних, найменш витратних, швидких і зручних електронних послуг; реалізацію принципу єдиного вікна («one-stop-shop») через забезпечення розвитку та функціонування Єдиного державного порталу адміністративних послуг;

електронні публічні закупівлі, електронні аукціони; оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних, електронних звернень та електронних петицій; електронну ідентифікацію фізичних осіб, зокрема через реалізацію принципу «single-sign-on» щодо впровадження інтегрованої системи електронної ідентифікації та автентифікації.

2. Здійснення державного управління за допомогою інформаційно-комунікаційних технологій – електронної взаємодії через автоматизований обмін даними між інформаційно-телекомунікаційними системами органів влади, а також транскордонною електронною інформацією з публічною адміністрацією зарубіжних країн-сусідів; взаємодії; використання електронного документообігу; здійснення електронного врядування базовими галузями, зокрема з використанням перспективних геоінформаційних технологій, технологій опрацювання даних великих обсягів (Big Data) і Blockchain).

3. На наш погляд, до цієї системи слід додати ще громадський електронний контроль за діяльністю суб’єктів публічної адміністрації, зокрема для цього створює благодатні умови законодавчо закріплена вимога обов’язкового оприлюднення (надання) інформації до Єдиного державного реєстру декларацій особами уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Співвідношення понять «електронне врядування», «електронна держава», «електронна демократія», «електронний парламент», «електронний уряд», «електронний суд»

В юридичній літературі існують певні тенденції щодо розуміння змісту категорій у сфері діяльності публічної адміністрації з використанням «електронних інструментів».

Найбільш широкою категорією є електронна демократія – використання інформаційно-комунікаційних технологій у діяльності публічної адміністрації, інформатизація всіх сфер суспільного життя; процес забезпечення двосторонньої взаємодії громадян і держави в забезпеченні впливу на всі процеси державного й суспільного життя в країні. Електронне врядування є невід’ємним елементом електронної демократії.

Електронна держава – втілена в особі уповноважених органів форма організації суверенної влади, яка функціонує з метою надання електронних послуг представникам громадянського суспільства. Аналогічно електронне врядування є невід’ємною складовою електронної держави.

Електронний парламент – орган законодавчої влади, що як один із центрів концентрації політичної влади спрямований на забезпечення ефективної взаємодії між парламентарями і представниками громадянського суспільства з використанням інформаційно-комунікаційних технологій на засадах верховенства права, прозорості, доступності та підзвітності діяльності.

Електронний суд – форма електронної демократії, що стосується суцільної інформатизації всіх ланок та інстанцій судового процесу, судових процедур та ін. з метою забезпечення ефективності здійснення правосуддя та задоволення публічного інтересу.

При цьому треба зазначити, що електронне врядування і категорії електронного парламенту й суду є такими, що існують паралельно та відбивають особливості відповідно електронного інструментарію виконавчої, законодавчої та судової гілок влади.

Електронний уряд – єдина інфраструктура ефективної та/або продуктивної взаємодії публічної адміністрації з усіма представниками громадянського суспільства на основі повсюдного викривання інформаційно-комунікативних технологій в аспекті підвищення політичної участі та впровадження більшої кількості та/або кращої якості інформації та інших послуг назовні для фізичних і юридичних осіб, а також внутрішньо для публічної адміністрації.

Електронний уряд є невід’ємною складовою електронного врядування та наповнений численними вертикальними й горизонтальними зв’язками.